中美環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)行機(jī)制比較研究

葉勝林

摘要環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度起源于美國(guó),我國(guó)在2002年也通過(guò)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》,本文從審查主體和執(zhí)行機(jī)制的兩方面討論了中美兩國(guó)環(huán)評(píng)執(zhí)行機(jī)制的差異。

關(guān)鍵詞環(huán)評(píng)審查主體執(zhí)行機(jī)制

中圖分類號(hào):X32文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-386-01

一、審查主體

(一)中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審查主體

1.規(guī)劃的審查主體

(1)綜合規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審查主體為規(guī)劃的審批機(jī)關(guān),如國(guó)務(wù)院,省、自治區(qū)、直轄市人民政府。(2)專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響報(bào)告書的審查主體為專項(xiàng)規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)。審批機(jī)關(guān)在審批專項(xiàng)規(guī)劃草案,做出決策前,應(yīng)當(dāng)先由人民政府指定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組,對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查。審批機(jī)關(guān)在審批專項(xiàng)規(guī)劃草案時(shí),應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響報(bào)告書結(jié)論以及審查意見(jiàn)作為決策的重要依據(jù)。

2.建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審查機(jī)關(guān)為有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門,即為有審批權(quán)的各級(jí)環(huán)保局

建設(shè)項(xiàng)目有行業(yè)主管部門的,其環(huán)境影響報(bào)告書或者環(huán)境影響報(bào)告表應(yīng)當(dāng)經(jīng)行業(yè)主管部門預(yù)審后,報(bào)有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批。因此,行業(yè)主管部門也為審查的主體之一。同時(shí),《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模對(duì)審批權(quán)的分配做了規(guī)定。

(二)美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審查主體

1.環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)

《國(guó)家環(huán)境政策法》第102條(2)(c)款要求聯(lián)邦、州和地方行政機(jī)關(guān)將其環(huán)境影響報(bào)告書連同有關(guān)評(píng)論和觀點(diǎn)報(bào)告國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)。第204條第(3)款規(guī)定環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)需按照本章第一節(jié)所規(guī)定的政策,對(duì)聯(lián)邦政府的各項(xiàng)計(jì)劃和活動(dòng)進(jìn)行審查和評(píng)價(jià),以確定這些計(jì)劃和活動(dòng)有助于該政策貫徹執(zhí)行的程度,并就此向總統(tǒng)提出建議。

2.聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局(以下簡(jiǎn)稱環(huán)保局)

《清潔空氣法》第309條賦予環(huán)保局審查和評(píng)論其他聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)編制環(huán)境影響報(bào)告書的職責(zé)。其規(guī)定:“(a)對(duì)于與根據(jù)本法和其他法律授予環(huán)保局長(zhǎng)職權(quán)的任何問(wèn)題有關(guān)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書,環(huán)保局長(zhǎng)應(yīng)給予審查和評(píng)論。包括(1)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的立法建議;(2)新授權(quán)的聯(lián)邦建設(shè)項(xiàng)目和其他重大行動(dòng);(3)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)頒布的條例?！雹?/p>

3.聯(lián)邦法院

1971年聯(lián)邦哥倫比亞特區(qū)上訴法院對(duì)卡爾佛特·克里夫協(xié)調(diào)委員會(huì)訴美國(guó)原子能委員會(huì)案的判決確定了聯(lián)邦法院的執(zhí)行者的地位。懷特法官在該案中明確宣布:“……我們的責(zé)任是監(jiān)視那些在國(guó)會(huì)大廳里受到歡呼的立法宗旨不會(huì)在聯(lián)邦官署的長(zhǎng)廊里迷失或被引入歧途?！弊詈?懷特法官總結(jié)道:《國(guó)家環(huán)境政策法》第102條“命令實(shí)現(xiàn)一種特別謹(jǐn)慎的和充分掌握情報(bào)的決策程序,并創(chuàng)立可由法院強(qiáng)迫履行的義務(wù)……假如某項(xiàng)決策在程序上沒(méi)有充分地和真誠(chéng)逐個(gè)考慮和衡量環(huán)境因素,那么法院有責(zé)任將其撤銷?！睉烟胤ü俚倪@一司法解釋為聯(lián)邦各級(jí)法院所接受。②

4.公眾和公眾環(huán)保團(tuán)體

美國(guó)《環(huán)境政策法》和相關(guān)的CEQ條例詳細(xì)規(guī)定了在各個(gè)階段將環(huán)境影響報(bào)告書之評(píng)價(jià)范圍、初稿、修改方案、最終方案等公開,方便相關(guān)利益方和感興趣的公民、環(huán)保團(tuán)體等查閱,同時(shí)接受公眾和相關(guān)方的評(píng)論,并對(duì)評(píng)論采納與否均需做出回應(yīng)等。③這實(shí)際上是公民對(duì)其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審查。一旦公眾和團(tuán)體認(rèn)為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)未履行相應(yīng)的法律規(guī)定之義務(wù),評(píng)議又不為采納的話,則可能訴諸法院,借助法院的強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)其目的。

二、執(zhí)行機(jī)制

(一)我國(guó)的執(zhí)行機(jī)制

我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第七條、第十二條、第十三條規(guī)定,對(duì)未編寫有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說(shuō)明的草案,專項(xiàng)規(guī)劃未附送環(huán)境影響報(bào)告書的,審批機(jī)關(guān)不予審批。審批機(jī)關(guān)在審批規(guī)劃時(shí),應(yīng)當(dāng)以環(huán)境影響報(bào)告書結(jié)論以及審查小組的審查意見(jiàn)作為決策的重要依據(jù)。第二十五條規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查未予批準(zhǔn)的,該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè),建設(shè)單位不得開工建設(shè)?？梢?jiàn),在我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中,采行政獨(dú)立審查型,任何項(xiàng)目的建設(shè)必須在其環(huán)評(píng)文件得到有審批權(quán)的行政機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后方能開工建設(shè)。在該法的第四章法律責(zé)任一章中,規(guī)定了審批機(jī)關(guān)未履行相關(guān)法律責(zé)任、違法審批、送報(bào)機(jī)關(guān)弄虛作假的行為的相關(guān)行政、刑事責(zé)任,確保了審批機(jī)構(gòu)的審批權(quán)。

(二)美國(guó)的執(zhí)行機(jī)制

根據(jù)《國(guó)家環(huán)境政策法》和CEQ條例和《清潔空氣法》的相關(guān)規(guī)定,環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)、環(huán)保局和公眾團(tuán)體都對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)編制的環(huán)境影響報(bào)告書具有法定的審查和評(píng)論權(quán),當(dāng)評(píng)論和建議得不到編制機(jī)構(gòu)的回應(yīng)和采納時(shí),法律規(guī)定了進(jìn)一步的措施。但三者都不具有批準(zhǔn)權(quán),都不能向擬議機(jī)構(gòu)發(fā)布禁令停止項(xiàng)目的進(jìn)行。這一權(quán)利專屬于聯(lián)邦法院。

如果環(huán)保局認(rèn)為擬議行動(dòng)從環(huán)境質(zhì)量、公眾健康或福利的觀點(diǎn)來(lái)看是不令人滿意的,或者是不令人滿意的,則應(yīng)將其移交環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)。環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)根據(jù)CEQ條例作出相應(yīng)的處理,如提議舉行聽(tīng)證、將有關(guān)事項(xiàng)移交總統(tǒng)以采取行動(dòng)等。④環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書的評(píng)論和建議得不到采納時(shí),也遵循此程序。

對(duì)于公眾團(tuán)體而言,一旦評(píng)論和訴求得不到擬議機(jī)關(guān)的采納,則可以向法院提起訴訟,申請(qǐng)相關(guān)的救濟(jì)以達(dá)到審查聯(lián)邦行為的目的。原告通常向法院申請(qǐng)的法律救濟(jì)有以下三種。(1)強(qiáng)制令。如果法院認(rèn)定聯(lián)邦行動(dòng)的環(huán)境影響報(bào)告書不合《環(huán)境政策法》和CEQ條例的規(guī)定,如不制止則該行動(dòng)可能對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重的危害,而且原告也證明這一點(diǎn),則法院往往發(fā)布強(qiáng)制令,制止該行動(dòng)的進(jìn)行。(2)法律宣告。法律宣告是原告往往與強(qiáng)制令同時(shí)申請(qǐng)的另一種法律救濟(jì)。這類法律宣告導(dǎo)致確立或澄清《環(huán)境政策法》對(duì)被告規(guī)定的法律責(zé)任和義務(wù)。(3)命令狀。是指法院對(duì)行政官員發(fā)布的強(qiáng)迫他履行法律認(rèn)為是絕對(duì)義務(wù)的、非自由裁量的行政行為的特殊命令文書。適用于少數(shù)強(qiáng)迫行政機(jī)關(guān)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)書的案件。⑤

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述,中國(guó)的審查機(jī)制是行政主導(dǎo)型,確保的效率。美國(guó)的審查機(jī)制為司法主導(dǎo)型,鼓勵(lì)公民和團(tuán)體積極參與對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)行為的審查。我們應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)鼓勵(lì)公民參與環(huán)境保護(hù)的做法,以確保行政機(jī)關(guān)積極履行自己的法律職責(zé),提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。