論環境保護中的公眾參與

劉倚源 尉志凌

【摘要】公眾參與原則是環境法的精髓和靈魂。公眾參與環境保護,目的是通過社會力量監督影響環境的行為和活動,把對環境質量的影響降至最低。公眾參與在我國尚處于發端,我們既要立足國情又要借鑒國外的先進經驗,持續地推動和完善我國的公眾參與制度。

【關鍵詞】公眾參與;環境權;環境保護

一、公眾參與制度的內涵

隨著環境問題對社會生活造成的廣泛影響日益擴大,公眾參與環境保護的呼聲越來越高。我國更是把公眾參與作為環境法的基本原則之一。公眾參與立法制度是指不特定的社會公眾(自然人、法人或其它組織)在有權的立法主體的組織下,依照法定程序或采用法定方式有序地參與立法主體創制、修改、補充、廢止規范性法律文件的活動,以充分表達意見或利益訴求,并對立法主體的立法活動全過程實施監督的民主立法制度。公眾參與原則體現了民主的法律價值,民主內在要求人民有權參與與其自身利益緊密相連的各項社會政治經濟事務。參與環境保護的公眾群體最大化,既是民主最基本的體現亦是民主發展的必然要求;公眾參與原則體現了依法治國的要求,法治的實質就是依法行政,其必然要求行政機關的權力受到法律的約束、公民權利的救濟得到法律的保障。在環境保護領域,行政權對生態環境產生著不容置疑的重要影響;公眾參與環境保護機制的引入有利于從法律上規范政

府行為,保護公眾環境利益,實現環境法治,蘊涵了法律之正義價值。[1]

二、公眾參與作為環境保護法基本原則的必要性

“公眾參與”在不同的學科語境下被廣泛探討。環境保護中的公眾參與,也稱環境保護的民主原則,它是環境法的一項基本原則,指在環境保護中任何公民、組織和社會群體都享有保護環境的權利,負有保護環境的義務,全民都應積極主動自覺地維護和參與國家的環境保護事業。公眾參與環境保護是基于環境權派生出來的一項基本權利,其內涵是指在環境活動中,公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與環境利益相關的活動。公眾參與原則的內容主要包括以下幾方面:首先是公眾對環境的知情權又稱信息權,這是保證公民進行環境參與的前提,公民的信息權不僅包括對本國的環境狀況、國家管理狀況以及自身的環境狀況信息的獲取,還包括對世界的環境信息狀況的了解;其次是公眾的環境決策參與權,這項權利是指國家在制定環境法律法規以及各項政策時,公民有權加入其中,國家應該保證公民有機會和正當的途徑向有關的政策決策機關表達其關注的環境問題,同時保證其合理正確的意見被采納;最后是請求權,即公民的環境權益受到侵害后,公民有權向有關機關反映其受害情況并能夠得到賠償或補償,它包括三個方面:一是環境知情權,也稱環境信息權,是指公眾有獲得當局所持本國乃至世界的環境狀況、國家環境管理狀況以及自身環境狀況,特別是關于在其生活的社區內危險物質和活動的信息的權利。環境知情權是公眾參與環境保護的基礎。二是決策參與權,即公眾應當有適當的途徑和渠道向當局充分表達對環境狀況的意見和建議,并能確保合理的意見和建議能為決策機關采納。三是救濟請求權,即公眾的環境權益受到損害時,可以通過有效的行政或司法途徑得到保護的權利。[2]

目前,我國公眾參與形勢雖有可喜的成績,但是仍然存在一些問題:比如,公眾的意識仍很薄弱,參與程度低,漠視環境問題、環境科學知識貧乏等情況還比較普遍。我國的公眾參與大多是政府主導下的“自上而下”的形式,這種公眾參與的方式缺乏系統性和持續性,而且參與程度和參與效果很大程度上受主管的行政部門的態度決定。目前應繼續通過環境立法完善環境保護法律體系,明確公民保護環境的實體性權利和程序性權利,使環境保護工作方方面面實現有法可依,公眾參與不僅是環境質量得以維持的內在因素,也是監督環境立法執法狀況的有力的社會力量。之前,環境保護被認為是一種只能由政府提供的公共產品,從而把公眾排斥在環境保護領域之外,隨著環境危機的日益嚴重,人們逐漸認識到環境保護只靠政府觀點的片面性,因此經濟學家基于經濟學領域公共財產理論提出了環境公共財產理論,該理論認為:空氣、陽光、水等人類生活所必需的環境資源,并非取之不盡、用之不竭的自然資源和自然財產,而是全人類的公共財產,任何人不得任意對其占有、支配和損害。環境質量之所以惡化,正是由于人們行使環境資源所有權和使用權不夠嚴密周全所致。[3]因此,作為公共財產,應該由民意代表機構來予以管理,并引入科學決策的方法和程序,這樣才有利于環境公共產品的品質提高。

三、公眾參與的制度構建及其完善

1、完善相關法律法規

應確立保障公民能夠有效行使環境知情權、檢舉權、參與權、司法救濟權、訴訟權等各方面的權利,并使各構成部分之間在程序上互相呼應和支撐,保證環境信息的公開性和透明性以及公眾獲得的便利性,不斷擴展公眾參與環境與發展決策的途徑和方式,規范各種環境行政許可公眾參與的法定程序,完善涉及公民環境權的相關民事、行政訴訟制度和民事、行政賠償制度,包括引入環境公益訴訟的制度,使公民在環境權利受到損害時及時獲得法律救濟;同時,在完善相關法律制度時我們也應當注重公眾在法律制度制訂過程中的作用。公眾參與環境法律制度的制定,需要兩個制度的配合:一個是信息公開制度,一個是聽證制度。信息公開制度就是要政府保證公眾能知道關于環境狀況的實情,實行信息透明化,讓公眾知道環境狀況、工程情況以及對施工后產生的影響。聽證制度就是在論證某項方案的可行性的時候,需要舉辦聽證會,請那些受工程影響的普通群眾參加,并讓群眾充分發表意見,對于那些合理的意見,在制定制度的時候必須予以采納。

2、實施政務公開制度

環境行政主管部門應向公眾公開執法依據、環境政策、辦事程序、收費項目和標準等公務內容,增加工作透明度,實現群眾對環保行政執法部門的民主監督。此外,環境管理部門還要注重回訪工作,多方聽取群眾的意見和建議,落實公眾的知情權,這種服務使公眾對環保的參與更具實質意義,也是現代民主政治的重要保障。因為沒有任何東西比秘密更能損害民主,公眾沒有知情權,所謂公民最大限度地參與國家事務只是一句空話。[4]

3、加強公眾個人素養

教育是增強民眾素質的關鍵,環境教育和法治教育是提高公眾參與效果的有效途徑,大力推進包括學校環境教育、社會環境教育在內的環境教育,增強包括環保知識、環保意識、環保技能、環保價值觀和環保行為等在內的公眾環境素養。倡導和實踐與環境友好的綠色生產、生活方式和綠色消費理念,改革和擯棄落后的生產、生活方式與消費觀念,達到人與自然的和諧發展。充分利用大眾媒體的強大影響力,普及法律知識,培養公眾的法治觀念,提高法治素質,樹立公眾依法維權的觀念,從而有效地監督政府決策和企業的環保行為。

4、建立良好的信息溝通渠道

建立良好的信息溝通渠道,逐步公開各種環境信息,給公眾參與環境保護提供信息保障。公眾參與環保是一個雙向、連續的交換信息的過程,因而公開各種可靠的環境信息是公眾參與環保的關鍵一環。[5]我國目前的環境信息公開主要集中在環境狀況公報、地區或流域環境狀況公報、空氣質量報告等方面,屬于環境質量公開的一部分,而對于政府和企業環境行為信息的公開方面上則幾乎還是空白,因此,當前應采取報紙、廣播、電視、網站等各種有效的形式加強環境信息公開尤其是政府和企業的環境行為信息公開。

5、發展環境非政府組織

公眾參與環保的主體有個人和組織兩種。由于個人的力量過于分散,所以各種環保組織就成了公眾參與的主力,西方國家公眾參與的良好運行是與其眾多的環保組織分不開的,所以,我國還需要有大量民間環保組織的涌現,這就需要從法律和政策上鼓勵公眾組建各種環保社團,參與環境保護。非政府組織作為重要的公民表達意愿的公益性社團,是一種有力的公眾參與模式,應積極參與國家立法的制定,對國家立法提出科學合理的建議。加強自身組織能力和溝通能力建設,加強和媒體、企業、政府和普通市民合作,引起社會對環境問題的關注,幫助提起公益訴訟,推動政府制定綠色產業政策,倡導普通公眾綠色消費,依靠市場和消費者的力量推動環保工作。

四、結語

公眾是環境影響最直接的對象,環境的影響最終將體現在公眾社會生活的方方面面。公眾參與環境保護,通過社會力量監督影響環境的行為和活動,把對公眾環境質量的影響降至最低。法律不僅需要國家的維持,更需要全體公眾的配合。環境法更是如此,因此必須使環境保護的理念深入人心,以使公眾更好地參與到環境法的實施中來。

【參考文獻】

[1]江暉.對我國公眾參與立法制度完善的思考[J].法學研究.2008.9.

[2]宋敏.淺論環境保護法中的公眾參與原則[J].黑龍江省政法管理干部學院學報,2008.3.

[3]蔡守秋.環境資源法學教程[M].武漢大學出版社.

[4]戴海.論環境法中的公眾參與[J].法制與社會,2008.2.

[5]蔡守秋.歐盟環境政策法律研究[M].武漢大學出版社,2002.

【作者簡介】

劉倚源(1980-)女,漢族,甘肅蘭州人,法學碩士,甘肅政法學院教師,主要研究方向為環境資源法學、民商法學.