“省直管縣”必要性及可行性研究

苑　永　周麗梅

摘要：黨的十七大提出：精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。我國第十一個五年規劃綱要中也明確提出，要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。國務院也在關于推進社會主義新農村建設的若干意見中提出，“有條件的地方可加快推進‘省直管縣財政管理體制”。這些為探討省直管縣問題提供了重要的理論支撐。

關鍵詞：省直管縣；市管縣；改革；條件；建議

中圖分類號：F224.3

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0064-02

從2003年到2005年，山東、福建、湖北、廣東、河北、吉林等眾多省份，紛紛出臺了以“浙江模式”為主要框架，加快，發展縣域經濟的政府文件，一些地方迫不及待地提出了“搶抓擴權強縣機遇”的口號。在瞄準經濟“強縣”的同時，人們也把目光盯在了政治“擴權”上——“省管縣”。目前，《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》指出：有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉財縣管鄉用”財政管理方式的改革。“省直管縣”被中央在重大文件中第一次明確提出。

1“強縣擴權”風頭正勁

“省管縣”比較早的經驗出自浙江，浙江省縣域經濟的全面發展，與體制不無關系。浙江省雖然在名義上實行市領導縣體制，但除寧波市外，浙江省其他縣(市)的財政和黨政一把手卻直接由省管理，是實際上的“省管縣”體制。由于避免了市對縣的財政截留，浙江縣域經濟發展的優勢非常明顯。2003年度、2004年度、2005年度全國百強縣中，浙江均占30個，穩居全國第一。浙江縣域經濟快速發展的實踐證明，“強縣擴權”是一項具有積極效應的政策選擇，其意義在于：一是增強了縣域經濟發展的自主性，有利于行政決策和管理更加貼近于縣域經濟發展的實際；二是為縣域經濟發展創造了更多公平的機會，提升了縣域經濟的發展平臺，無論是對決策溝通、信息交流，還是對把握競爭機遇、爭取發展空間，都產生了積極作用；三是提高了縣域行政管理的效率，有利于管理者能更加直接地、近距離地為市場主體提供有效的服務。

2市管縣體制存在的問題

市管縣這種中國特色的行政層級管理體制之所以在改革開放以后再次得到普遍推行，在一定程度上反映了當時城鄉發展的特殊要求和體制初步轉軌的特點。一方面，農村經濟改革使原本隱性的農村剩余勞動力顯形化，需要轉移出來；鄉鎮企業的發展也需要來自城市的技術、人才、設備和資本方面的支持。另一方面，城市產業的發展由于受行政區域的限制，缺乏相應的原材料、資源和更廣泛的商品消費市場。顯然，在體制轉軌的初期(即市場化改革還未開始時)，只能依靠行政體制的改革來滿足城鄉“互補”、共同發展的這種要求。當時中央推行市管縣體制的主要目的，也是想通過這一行政性體制來溝通城鄉社會，由經濟發達的“市”帶動周圍的“縣”和農村的經濟發展。可是事實卻導致了農村資源大量向城市集中。特別是1994年分稅制改革后，城市集聚的要素越來越多，形勢日益不利于農村發展。市管縣成了一種促進城鄉分割、城市剝奪農村的體制，在相當的程度上導致所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”、“市刮縣”的局面。

市管縣缺乏法律依據。《憲法》第三十條規定我國地方行政區域劃分為省(自治區、直轄市)——縣(市)——鄉(鎮)三級。《憲法》只對直轄市和較大的市管轄縣有所規定，因而一般地級市管縣，法律依據不足。目前，大量“市長”領導下的所謂“市民”仍在從事著農業活動，這與既有的城市概念和功能不符，往往造成城市比較研究中的混亂。行政管理成本大大增加。以前省、縣之間雖然也有個中間層，但主體是地區領導體制。地區作為省(自治區)的派出機構·從職能任務、機構設置到具體的領導方法，與地級市有明顯的區別。從地區領導縣體制轉到市領導縣體制后，省里對縣的領導的各項工作都要經過地級市中轉，在政治、經濟、社會各領域省與縣的中間環節大大增加，縣的自主權明顯減少，導致市和縣的管理成本大大增加。

有一級政府的設置，相應就有一級權力機構、審判機關、檢察機關等各類機關、事業單位的對口設置，形成一支龐大的“吃皇糧大軍”，運行成本巨大。同時，也就造成了人浮于事、互相推諉、互相扯皮、工作效力低下等諸多弊端。以一個中等地級市為例，一般地廳級干部20人，縣處級干部200人，科級干部1000人，財政供養的公務員和事業單位人員一般在1萬人以上，每年光工資就要財政支出2億左右，再加上后勤、辦公經費等，一年一個市本級的財政支出要在5億左右，而全國共有260多個地級市，匡算下來，每年全國單地級市本級的財政支出就要在1300億以上。

市管縣違背國際慣例。由城鄉合治走向城鄉分治，是各國行政管理的一個客觀規律。城市和農村是有著質的差異的兩種完全不同的地域，在人口的結構、密度、流動性，產業結構、產業集中程度，以及社會組織結構、社會管理結構等方面，都有著極大的差異，農村的生產和管理分散性、季節性強，城市二、三產業特別是服務業集中，人流、物流、信息流量大，因而對基礎設施的需求量遠遠大于農村。實行市管縣體制，不利于針對城鄉的各自特點進行分類管理、優化管理。

3省直管縣基本具備了改革條件

在落實科學發展觀的實踐中，行政體制改革的呼聲越來越強烈，而來自縣級的期盼更為迫切。目前我國經濟發展、政治穩定，政府職能調整加快，基本具備了省直管縣的改革條件。

(1)基礎保障。計劃經濟體制下的政府是高度集權的全能政府，經濟與社會事務完全由政府包攬和經營。政府為鞏固其高度集權的需要，必須加強計劃，增加管理層次。市場經濟體制打破了傳統的管理模式，資源配置由政府主導型轉向市場主導型。政府把主要職能轉向宏觀調控。市場經濟體制的建立與完善，為省直管縣提供了經濟基礎保障。

(2)技術保障。改革開放以來，隨著電話、電視的普及，特別是計算機、互聯網、遠程通訊等現代技術手段運用水平的提高，政府間傳遞信息的時效性和準確性大大增強。高速公路、國道、省道等基礎設施的改善，現代交通工具的發達，使得省域與縣域之間的空間距離變得越來越短。這些歷史性的變化，為政府扁平化管理創造了條件，也為省直管縣提供了技術保障。省直管縣的客觀物質條件已經具備。

(3)省管縣已經取得成功經驗。近年來，海南已完全實行省管縣。重慶在1997年升格為直轄市后，撤銷了地級市這一級政府，直接管理當地40個區縣，行政管理成本因而顯著降低，減輕了農民的負擔。湖北、河南、廣東、河北、遼寧、吉林等省先后開始了“強縣擴權”的改革，把原劃給地級市的一些經濟和社會管理權限直接下放給一些重點縣，已

收到了較好的功效。全國百強縣浙江占1／3就是最好的證明。

4省直管縣體制改革的建議

(1)市縣分治。市只管理城市自身一塊，縣改由省直接管理。首先，市縣分治有利于改變既有的城對鄉的剝奪性體制。長期以來，有人認為，這種剝奪是一個必要的過程，它雖然暫時地犧牲了農民(或農村、農業)的利益，但是它卻積累了一定的工業化資本，為城市工業的發展創造了基本條件，等待城市工業化達到一定的水準以后，它會自然地反哺農業。然而，這種想法在現實中卻不斷地碰壁。事實上，城市工業發展到一定的程度以后，它是不會自覺地將資本、技術反饋給農村，支持農業的發展，而是投向了第三產業或城市其他利潤高的產業，以滿足城市的高檔消費和“文明生活”的需要；或者將工業資本轉變為金融資本謀取更多的利潤(顯然在日前條件下，將資本投向農業沒有像其他產業那樣可以賺取更多利潤)。這樣一來，城鄉的差距不但沒有縮小，反而進一步拉大了。其次，市縣分治有利于完善社會主義市場經濟。市和縣是兩種不同的經濟體，他們各自非經濟發展原則是不同的，用所謂的工業理念抓農業、單靠行政手段將農民變成市民，都不符合城鄉各自的發展規律。實行市縣分治以后，使市和縣處在一個相對公平的地位上，二者通過經濟發展的力量進行優化重組，才能真正談得上城鄉的協調發展。第三，市縣分治有利于我國行政層級體制的有效運作，發揮市、縣各自的積極性。實行市縣分治以后，我國的行政層級將由原來的五級變為四級。在這個基礎上，經過一定時期的發展，可以進一步將四級政府改為三級政府(或以三級政府為主)。如此將大大地優化我國的行政層級體制，最終形成完善的具有中國特色的公共行政體系。

(2)擴大縣的行政自主權。解決“三農問題”，縣級政府責任重大。省級政府應把大量的行政審批權限下放到縣級行政單位，使得大量的具體事務由縣級行政單位解決。這樣可以使縣級行政單位功能完善，成為真正的一級權力主體，其發展經濟和社會治理的主動性、積極性將會大大提高。在實際工作中，縣級部門的同志已明顯感覺到市管縣體制對工作的制約影響。為了克服這種影響，有些縣想借助于縣級市提升為地級市的方法來解決。在當前推進區域經濟發展的新形勢下，這種管理體制的桎梏表現得更加明顯。市際之間的阻隔，使經濟區域等同于行政區域，在很大程度上制約了區域經濟的發展，這種狀況已到了非改不可的地步。

(3)縮小省級政府的管理規模和幅度。在若干年后，省直管縣的改革可能會形成很大的聲勢，也可能會有實質性進展。這就客觀上提出一個非常重要的問題，省直管縣能不能管得過來?不少省級區劃里縣級單位有80、90個甚至100多個，省級直管縣有效管理大體應在40、50個，太多了根本管不過來，會有不少問題。這就需要把省級區劃單位縮小，否則無法管理如此多的縣。或者適當合并某些偏遠地區的過小的縣，但事實上潛力不大，也不宜過多合并。我國省級政府的管理規模和幅度普遍較大，不能適應經濟社會快速發展的需要，目前遇到的問題和困難越來越多。借鑒中國歷史和國外區劃的經驗，可考慮今后數年或數十年以增設直轄市、劃小省等方式適當增加省級政府的數量，縮小省級政府的管理規模和幅度，以利于發揮中央和省級政府的積極性，減少和避免地方主義的出現。