應對群體性事件的四種行政治理手段探討

榮佳平

摘要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展社會矛盾的激化，中國的群體性事件呈現(xiàn)多發(fā)的趨勢。在探討如何利用應急手段處理群體性事件的同時，我們更有必要從行政體制內(nèi)部探討如何長期有效預防群體性事件的爆發(fā)。將從四種公共治理模式出發(fā)，對此問題進行闡釋。

關鍵詞：群體性事件；公共治理

中圖分類號：D631.43

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0069-02

1緒論

群體性事件爆發(fā)的大背景，除了有社會與經(jīng)濟的原因外還有行政系統(tǒng)本身體制的不完善和不合理的成分。其實不單單就群體性事件問題，也不僅僅限于中國，行政系統(tǒng)的諸多弊端一直都是被人們猛烈抨擊的對象，也是相關專家學者試圖解決的難題。

從深層次說，也許是行政學處于政治與經(jīng)濟中的尷尬地位導致了現(xiàn)在的局面，但是這又是我們不得不去面對的問題。特別是二戰(zhàn)后，現(xiàn)在隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會事務的日益增多。行政學遇到愈來愈多的瓶頸，遭遇各種質(zhì)疑，要求進行改革、治理呼聲不斷。于是，人們提出了“治理”的概念，但是關于如何治理這個問題，其理論又是五花八門，大家各執(zhí)一詞。經(jīng)濟學家、社會學家、政治家、公民似乎都參與了這場爭論。

美國著名學者戴伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中將目前各種政府治理模式總結為“市場型政府”、“參與式政府”、“彈性化政府”與“解制型政府”。雖然這四種主張都有一定的弊端和合理主義的傾向，但是作為一種理念來說對，對我國政府的治理改革具有一定借鑒意義。

2四種治理模式的闡釋與應用

市場式政府：針對傳統(tǒng)型政府的壟斷性特點，此種理論的倡導者認為應該用市場化的治理模式來實現(xiàn)政府治理的高效率。結構層面上強調(diào)分權，包括部門間的和中央與地方間的。運用私人部門的管理技術自然也是必不可少的，這與企業(yè)家型政府或許有很多共同之處。另外一個特色在于提出政府內(nèi)部的市場問題，根據(jù)市場刺激因素來進行政策制定工作。不過這里有個缺點，就是對公民角色的貶低，雖然將公民看作消費者可以提高服務意識，但卻忽略了公民的政治地位。

市場型政府在針對群體性事件的預防上主要在于以解決政府的低效率和腐敗的間接方式遏制群體性事件發(fā)生的可能性。有學者尖銳的指出，中國很多群體性事件爆發(fā)的深層次原因在于某些政府長期與民爭利，政府腐敗、不作為、低效率。

參與式政府：顧名思義，這是一種強調(diào)參與式民主在政府管理中的作用。這種模式主張自下而上的參與，分為兩種類型，包括基層公務員的參與和民眾的參與。因為參與的需要，又要求結構上必須打破層級制的舊形式，而主張建立扁平化的組織形式。在管理方面，引進私人部門管理中使用的質(zhì)量管理模式，重視團隊合作。對話式民主的決策方式，特別強調(diào)了協(xié)商和談判的重要性。

參與式政府對群體性事件的解決具有巨大的啟發(fā)意義，實際上我國很多的群體性事件爆發(fā)的背后原因都是政府在思想觀念上的閉封自守，在制定政策時我行我素，不從民眾的利益最大化角度出發(fā)。久而久之將會形成民眾與政府間的冷漠與緊張，為群體性事件的爆發(fā)與擴大化積累了深厚的突然。在群體性事件爆發(fā)后，政府又不知道如何與群眾溝通，甚至未能意識溝通的必要，使得事態(tài)進一步惡化。從這方面來說，強調(diào)參與式的治理模式也能應用于指導應急手段。

彈性化政府：彈性化政府的提倡者所關注的焦點在于政府部門的永久性，認為政府部門僵化的機構設置使得其缺乏變動性，容易造成政府部門以及人員的不思進取、反應遲鈍、難有作為且浪費嚴重。作為此對策的彈性化政府，反對原來那種穩(wěn)定性和永久性的政府模式，主張通過雇傭臨時雇員、建立虛擬組織等發(fā)式靈活的處理社會事務，并根據(jù)實際情況進行彈性處理等方式，建立靈活有效的政府治理模式。這是節(jié)省成本的需要，也是改變政府治理僵化特點的需要。

政府的僵化問題一直是中國政府治理提倡者們面臨的一個結癥。現(xiàn)在政府雇員制在中國某些地方已經(jīng)開始試行，其效果還難以下定論。首先，在組織非永久性方面，正確的做法是在“迫使組織停止做原來工作的力量”與“維持組織的能力”之間取得恰當?shù)钠胶猓趦烧咧g做出最佳取舍是不易的。雖然每一套理念所引發(fā)的改革方案可能同時有效，但彈性化模式與參與模式卻存在根本上的差異，尤其在人事管理方面，參與模式強調(diào)公務人員、甚至服務對象要有高度的責任感，但彈性化模式對員工的要求相當苛刻，隨時可取代更換，它假定組織價值和公務員制度的精神都不重要。彈性化的代價是組織記憶的消褪和員工責任感的降低。

雖然彈性化政府在能否解決政府諸多弊端還尚存爭論，但是作為一種治理理念，是值得我們作一些有意的嘗試的。

解制式政府：解制式政府認為政府治理的阻礙在于目前政府內(nèi)諸多的縟文繁節(jié)嚴重的限制了公務員的能動性，突出特點在于主張消除內(nèi)部管制措施，強調(diào)去除事前控制，重視事后控制，以發(fā)揮公務員的自由裁量能力。這是一種爭論很大的理論，首先次理論認為政府公務員都有良好的公益精神，有為社會服務的熱情，只是被諸多內(nèi)部限制而得不到施展。這種假設是值得懷疑的，因為公共選擇理論早已指出：公共部門內(nèi)的個人也是利益最大化的追求者。此外，解制政府所要求的事后控制很容易造成相關的監(jiān)督部門的權力膨脹。

但是在中國，由于歷史因素和現(xiàn)實的政治制度的影響，政府內(nèi)的縟文繁節(jié)現(xiàn)象過于嚴重，各種“有形的”、“無形的”規(guī)制使得公務員和基層領導無法充分發(fā)揮自由裁量權。長期以來群眾的要求和問題得不到處理，其中很多都是政府沒有權力處理，互相推諉、層層上交，使得某些地方基層民怨累積。特別是群體性事件發(fā)生時，一些基層領導不敢及時的采取措施，等批準、等意見、等指示。錯失將事件扼殺在萌芽階段的大好時機。

從這個角度來說，解制型政府給我們的政府治理帶來了有益的啟發(fā)，但是應當注意度的把握，同時在提倡解制政府時也應該注意強調(diào)官員的“公益精神”和建立完善的監(jiān)督和問責體制，只有這兩者相輔相成才不會造成擁有裁量權的個人濫用權力。

3結語

這四種治理模式有諸多相互沖突的方面，比如在對公務員制度的態(tài)度上，市場式政府模型和彈性方法顯然否認公務員制度的作用，認為是良好治理的障礙，解制式改革也與市場式差不多(盡管是表面上的)，而參與模式更強調(diào)的是在這個層級節(jié)制體系中的平等觀念。在這四種改革的過程中都會必然產(chǎn)生許多新的組織形式，也減少了很多舊有的組織形式，這就面臨著協(xié)調(diào)問題，盡管各種政府創(chuàng)新模型都重視引進外來因素，反對中央集中權力的干預，但在協(xié)調(diào)的過程中都不自覺地需要發(fā)揮中央政府的重要角色。

在中國，作為從行政體制層面上對群體性事件的預防手段我們應該事實求是、結合實際、靈活應用。比如市場模式側重對公共服務方面的改革和治理；參與模式應當用于促使官民之間交流與協(xié)商機制的建立與完善；彈性化政府用于應對應急事件和臨時社會業(yè)務的處理；解制型政府則對過于僵化的內(nèi)部行政體制的改革給出了有益的啟發(fā)。