論我國公務員的地域回避制度

蔡　菁

摘要：地域回避制度適應了中國古代封建倫理社會的現實，在中國古代文官制度史上已有近兩千年的歷史。通過對其成因、歷史演變及現實狀況的分析思考，結合古今中外的對比與當前中國社會背景與現實，試圖探明一條地域回避制度在中國轉型時期縣域治理中的各種路徑選擇。

關鍵詞：公務員；地域回避；歷史變遷；現實分析

中圖分類號：D915.13

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0121-02

1引言

在我國的制度設計中，針對公務員的選用規范設計了回避制度。所謂回避制度，就是為保證有權機關公正、嚴格執法，當相關工作人員在行使職權過程中因其與所處理的行政事務有一定利害關系時，根據法律規定的范圍和程序，使其回避的一種法律制度。在我國公務員法中確立了任職回避、地域回避和公務回避三種不同但聯系緊密的回避制度。本文將重點探討地域回避。首先，地域回避在中國從古存在至今，有其深刻的歷史與現實原因。其次，從國內外對比來看，任職回避與公務回避在國內外的制度設計中均存在，而地域回避卻是中國獨有的制度設計，僅存在于中國。再次，從制度覆蓋對象來看，任職回避與職務回避針對的對象涉及從中央到地方的各個層級，而地域回避僅針對的是縣級及縣級政權以下的層級。

在公務員管理法律規范中，地域回避是指擔任一定職務的公務員，為了公正履行職務，不得在親屬比較集中的原籍地、出生地、成長地任職。《中華人民共和國公務員法》第六十九條規定：“公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的，應當實行地域回避，法律另有規定的除外。”再者，“法律另有規定的除外”這一規定主要是指民族自治地方是公務員地區回避的特殊情況，民族區域自治地方的公務員由少數民族干部來擔任，符合我國憲法有關少數民族聚集地區實行區域自治的精神及民族特色，不適用地域回避。

2地域回避制度的歷史變遷

地域回避制度最早在漢朝開始施行，到漢武帝時，已經形成習慣法規，即刺史不用本州人，郡國守相不用本郡人，縣令長不用本縣和本部人。東漢時對地方長官的籍貫限制更加嚴格，不僅地方官不許用本地人，還頒布了“三互法”，這是迄今所見的中國古代規定行政官員任職回避的第一個成文法規，標志著任官回避制度的正式創立，其規定了“婚姻之家及兩州人不得交互為官”目的就是防止地方官互相勾結庇護。

隋朝規定地方官“盡用他郡人”，其中包括縣丞、縣尉以上官員都應回避原籍。唐代宗永泰六年下詔規定：“不許百姓任本貫州、縣及本貫鄰縣官”。

宋朝也實行了嚴格的避籍制。避籍是外任官員不得在原籍任職。各路屬官不準委派原籍和家住在本路的官員充任。其中主管坑治官員須回避原籍和居住州縣。而且有田產的府縣區域也必須回避。在司法過程中，京朝官不準被派回鄉里主持審訊工作。

元朝早在至元五年(1268年)已提出了避籍問題，但規定不很嚴格。自元二十八年始對這一制度逐步有所完善。明代地域回避把全國分為三個大區，為使官吏回避本籍，洪武年間規定“南北更調之制，南人北官，北人南官。其后官制漸定，自學官外，不得官本省”，并限制在出生地為官，否則必須改授。

我國的地區回避制度到清朝時發展得較為成熟。清政府建立了一整套比較完整的地區回避制度。涵蓋了京官地區回避，外官地區回避，候選官地區回避，寄籍人員地區回避，武官地區回避等內容。此外，由于河員和鹽官是事關清朝經濟命脈的兩大行政系統，所以務必實行地區回避。其中，在雍正十三年以前，地區回避的對象只限于知縣以上。到了雍正十三年，又規定：“各省佐貳雜職，駐扎地方在原籍五百里以內者，亦令回避。”從而使防范的對象大大增加。而且清朝對于各級官員有無違反地區回避的審查也作了較細致的規定，實施也比較嚴密細致認真。

歷史中的地域回避制度的產生，具有一定的合理性，在防止地方割據、鞏固皇權、整頓吏治等方面起著積極的作用。同時，地域回避有其無法超越的歷史局限性。中國古代社會地方勢力割據、吏治腐敗的根源在于國家權力的配置上。皇族壟斷國家權力，隨意分封官職，往往打破了這種地域回避的限制；同時，統治階級內部各種政治勢力的角逐，一時得勢的派別總是黨同伐異，從而使這一制度的權威性受到極大沖擊。因而地域回避無法在根源上消除權力運行中的問題。

3當代社會中施行公務員地域回避制度的效應

能否做到公正和廉潔，關系到政府的形象和威望，關系到人民對政府的信任。現今的公務員地域回避制度在權力運行中仍然發揮著重要功能，但也存在一定問題。客觀地解讀公務員地域回避制度的效應，有助于全面理解公務員地域回避制度，更好地分析其在轉型中國縣域治理中的走向。公務員地域回避制度是依據中國傳統文化而做的一項制度安排，在干部人事管理中，體現了一定的積極意義，主要表現在：

(1)有利于克服傳統社會中的人情關系的束縛。我國的傳統人情關系網絡主要覆蓋在縣鄉范圍，尤其是鄉鎮，縣鄉的主要領導異地任職，有助于他們克服已有的人情關系束縛，順利開展工作。同時，實行地域回避，避免了公職人員和自己的許多親屬在一起，為任職回避和公務回避創造了一個良好的環境，從而使三者均得到較好實施，保證回避制度的作用充分發揮。

(2)有助于地方領導觀念的轉變。地方干部固然熟悉本地風俗人情，但長期在本地工作，易受到已有思維方式的束縛，不了解外地的信息。引入外地領導則能更好地帶來新的工作作風與思維方式，便于擴展視野，對于所在地的政策執行也是種外在的糾正力量。

(3)一定程度上遏止腐敗，從揭露的官員腐敗典型案例分析，其中為親友牟利是腐敗的表現之一。干部異地任職，一定程度上可以割斷領導干部與親友的空間距離，有效地防止建立關系網、形成裙帶風及其它不健康的官場潛規則。

公務員地域回避制度在產生正的效應同時，也產生負的效應，主要表現在：

(1)地域回避導致地方官員變動太快，在一定程度上導致地方官任職不穩定，產生通常所說的“短期行為”。地方經濟社會發展是一個長期的過程，當前許多鄉鎮、縣級領導一地任期僅僅在兩年左右，甚至更短，致使許多干部急于求成、求穩，改革創新動力不足。

(2)異地任職導致許多干部由于不了解地方特定風土習俗而難以開展工作。異地任職的領導往往將本地的經驗移植到任職地，由于“水土不服”，工作難以展開，甚至引發干群、上下級之間的緊張關系。

(3)縣鄉的地域回避導致許多“走讀干部”的出現。由于現在交通方便，出于干部任職的期限制、家庭生活的便利考慮，異地任職干部大多不愿在任職地重新安家，而實行“走讀”，從而不能很好地了解民情，傳達民意，往往只注重于聽匯報、看數據，從而導致脫離群眾、脫離實際。

4結合中國現實，對地域回避制度的分析思考

通過對地域回避制度的歷史與現實社會環境分析，我們有必要對這一制度進行深刻的分析思考。

(1)與當代西方發達國家基層自治地區的相關制度規定對比，各國對公務員回避制度的規定都是職務回避和公務回避，而不涉及地區回避，甚至有著截然相反的規定。在美德英法等國的規定中，其地方行政首長的候選人基本上必須是在本地居住滿一定期限的公民。這種制度規定是因為，在西方民主政治國家，一切公職人員都向選民負責，選票決定了官員的去留，沒有一個可以把他們隨意任免調遣的制度，官員必須代表選區內絕大部分居民的利益，必須根據選區內多數選民的利益作出決策。

(2)地域回避制度在一定程度上與選舉制度相悖。我國現行的選舉法規規定縣、鄉的主要領導由人民代表選舉產生，而依據地域回避的規定，縣鄉的主要領導要實行地域回避，這就導致按照選舉程序確立的候選人超出本地選民及人大代表的了解范圍，代表們不得不在“無知”的前提下作出的選擇，從而在一定程度上導致選舉之前候選人與選民之間難以建立信任關系。從而選民實質意義上的選舉權被無形中剝奪。同時，這種行政官員與民眾之間的不信任，也使政府部門制定的方針、政策可能難以得以切實貫徹和執行。

(3)我國的地域回避制度是建立在傳統的人情關系社會基礎上的，目前我國正處于從人情關系社會向法治社會的轉型。制度的社會環境是制度生存與發展的客觀條件，決定了人們所能夠進行選擇的空間。制度總是被一定社會環境中的人所使用，隨著社會環境的變遷，制度必須進行適應性的變革，并逐漸以新的制度替代原有的制度。我國現行公務員管理制度一直保存地域回避制度正是基于“熟人社會”這個社會基礎的判斷而做出的選擇。法治社會是一個“陌生人”社會，陌生人社會關系的調節器是法律，轉型中國要更注重法制的完善與執行，通過權力運行的公開、監督制度來預防公務員因親情關系而可能發生的腐敗。5結語

地域回避制度是我國特定歷史時期的制度安排，在歷史上曾經發揮了重要作用。從目前中國的現實狀況分析，從中央到地方，地域回避這一制度設計仍有其存在的社會環境及群眾認可度。但在很多地方，違背地域回避制度規定的現象仍然存在。當然我們并非認為完全實行了地域回避就能徹底抑制腐敗。作為一種值得研究與反省的制度，要使其真正發揮作用，還必須同時依賴全社會法制的健全、官吏乃至全民自身道德素質的提高和強大的輿論監督等。在中國的縣域治理中，地域回避有其深厚的歷史土壤。當前處于轉型時期的中國是一個“半熟人半陌生人”的社會，地域回避在當前依然有其存在的其合理性。然而隨著民主與法制的健全及制度的不斷發展與完善，地域回避也面臨著它在新時期的路徑選擇。隨著改革開放的不斷深入，社會交往與人員流動的通暢與增多，在一個開放、民主、法制的中國社會，地域回避制度原有的功能隨著權力運行方式轉變和權力監督機制的完善，會逐漸喪失其存在的社會基礎，從利用本土資源角度出發，在權力監督機制完善的前提下，應該鼓勵公務員任職本土化。