政策能力概念的廓清及其價值

劉東杰

[摘要]政策能力作為政府能力的重要內涵及表現形式之一，影響著公共權威主體，主要是政府的合法性及權威性。在后現代社會，面對層出不窮，日益復雜的社會問題，公共政策已逐漸成為政府進行社會管理、公共服務的主要工具和手段。廓清政策能力概念，有助于對政府行為作出科學的評估，有助于增強政府的公共服務能力，有助于夯實政府的合法性。這些將是決定一國政府得以穩固執政的重要條件，也將是影響一個國家在世界競爭序列中取得優先位置的決定性因素。

[關鍵詞]政策能力；概念；價值

[中圖分類號]D0-05

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)06-0048-03

一、政策能力的含義

政策科學自20世紀50年代誕生以來，一直作為“顯學”吸引著眾多的理論學者。半個世紀以來公共政策研究的途徑、領域與深度不斷拓展和推進，而應當作為其重要內容的政策能力卻少有學者問津。何為政策能力?國內外學術領域并未形成成熟的權威定義。“在阿爾蒙德和鮑威爾那里，政策能力是指政策改變環境的有效程度，它表征著政府在適應和改變環境方面的成功程度。因此，政策能力不是有和無的問題，而只是程度的問題：高或低的各種程度。”由此我們對政策能力作一探討性的界定：政策能力，即公共權威主體制定、推行“強公共性”政策，并有效解決社會公共問題，產生良好社會效果的功用。在這里，有必要對此定義中的一些相關名詞或語段加以解釋。

1、公共權威主體。公共權威主體是享有公眾自愿服從的合法公共權力的組織、個人。政府只是政策制定和推行的權威主體之一，或者最主要權威主體。這里的政府是廣義上的，不僅包括傳統意義上的行政機構，還包括具有法律解釋權的司法機關和具有法律創制權的立法機關。在實行現代政黨政治的國家，執政黨作為政策的間接制定者或影響者，在國家政策的產出和運行中發揮著不可忽視的作用。在我國，中國共產黨作為我國社會各項事業的領路人，通過政治領導、思想領導和組織領導，以單獨的政策建議、聯合政府機關等多種途徑主導著我國的大政方針。在市民社會得到充分發展的國家，一些社會團體還在一定的范圍內被委托代行了政策執行的權力，因此，這類社會團體也在一定意義上具備了公共權威主體的特性。

2、強公共性政策。公共政策之所以成其為公共政策，它區別于企業、社會團體等組織內部規章制度的核心要素，就是其“公共性”的價值取向。何為公共性?政策公共性“是公共政策形成的邏輯起點，是公共政策分析的理性取向，是公共政策的元屬性，一般表現為公正性、公平性和公開性三個基本維度，是公共政策問題分析、制定分析、執行分析、評估分析的價值基礎和精神內核。”_2本文認為，公共性就是：以公共利益為核心，以公正、公平、公開為外表特征的一種價值取向。一項不具有公共性的政策是不合法的，也不能真正地去解決社會公共問題，它只能淪為某個人或某個群體謀取私利的工具；一項“弱公共性”的政策是不合格的，也不能很好地解決社會的公共問題，它只是做了偽裝的某個人或某個群體謀取私利的工具。沒有公共性或弱公共性的政策，在實際的運作過程中，往往會遇到很大的社會阻力，或者即使勉強的推行下去，其結果也是遭人詬病的。根據政策評估的“價值”標準，這種政策的影響是負向的，而不是正向積極的，因此，制定或推行這樣的政策的公共權威主體是弱能力或零能力的。

3、政策解決問題，產生積極社會效果。并非沒有公共性或“弱公共性”的政策才會無助于政策問題的解決，產生不良的社會效果。即使一項具備“強公共性”的政策，如果界定錯了公共問題，或者在具體的執行過程中，出現了行為的“公共性偏離”，執行的路徑偏失，也一樣會出現政策問題解決的無果或不能很好的解決公共問題，從而造成社會影響的不良現象。此時，如果針對這樣的政策過程，給公共權威政策主體的政策能力進行評估，所得出的能力等級基本上也是偏低的。因此，一國公共權威主體要獲得較高政策能力等級，其政策行為就必須同時具備以下兩個要素：政策過程的公共性和政策問題的有效解決。這里的有效解決，是指本來的公共問題得到了有效地處理，同時又未因此問題的解決而衍生其他公共問題。非此，則此次政策行為基本上是以新問題的制造來消弭舊問題，這樣的做法不可取，也不是權威主體具備良好政策能力的表現。概念是高度抽象和凝縮的，它包括被定義對象的內涵和外延。上面我們只是對政策內涵的相關內容作了進一步的明晰。如果要更進一步加深對政策能力的了解，是有必要對政策能力的外延作如下闡釋的。根據通行的政策的“過程研究”途徑，我們可以將政策能力分為不同的環節：

1、政策制定能力：問題是公共政策的邏輯起點。這一點已得到了普遍的認同。但是要找準這個邏輯起點，合理地界定這個起點的范圍確實很困難。因為，人并非絕對理性的動物，也不可能在“價值叢林”中保持中立，因此，對于急需解決的政策問題的選擇或者該問題目標或內容的合理界定往往很難達到理想的結果，因此，經常會出現政策問題的迷失。準確的找到問題，合理的界定問題是考驗政策主體政策能力的第一步，也是最基本的一步。找到了正確的政策問題，規劃政策方案，備選方案擇優，又是政策主體面臨的一大挑戰。眾所周知，至今決策理論中并沒有形成最佳的決策途徑，無論理性決策模型、有限理性抑或是邊際調適理論都存在其不足之處。要制定出科學合理的政策，決策權威主體不僅要具備相應的理論知識，還需要擁有超理性的能力。

2、政策執行能力。“在現實政策目標的過程中，方案確定的功能只占10％，而其余的90％取決于有效的執行。”可見正確政策執行在政策過程中的地位與作用。政策制定出來，如果束之高閣當然是無法解決公共問題，但執行中如果出現偏差一樣會弱化政策的執行效果、如何保障政策執行按照“合理性”的途徑運行呢?這就是政策權威主體政策能力要同答的問題，人是有認識局限性和能動困境的，因此，在政策執行的過程中不可能一帆風順，中規中矩的完全按照人們預期的執行路線進行、政策執行中的偏差在所難免，關鍵的問題是怎樣盡量的少出偏差，控制偏差的范圍；以最快的速度的發現偏差，糾正偏差，使得執行的起點和執行的終點兩者之間的連線能夠最短、

3、政策評估能力。政策評估可以發生在政策活動運行的全過程，在很多情況下政策評估是不必要的，因此，政策評估往往更關注于政策執行結果的評估。合理、客觀的對政策結果進行評估，是政策主體的一項必不可少的能力。因為，正確的政策評估結果，不僅可以作為政策去留的依據，同時還是判斷政策問題是否得以合理解決的根據。這在很大程度上可以使暫時平息的政策問題不會因為

錯誤的結果評估而被掩蓋，從而造成難以預期的政策遺留問題。前面已提到，一項政策活動如果解決了現存的問題，而又制造了新的公共問題，那么這項政策活動基本是在做無用功，依此判斷政策主體在應對該問題的政策能力上也是較低的。而對于這種結果的得出，是需要對政策結果的合理評估的。因此，這也是考驗政策主體評估能力的一個維度。

4、政策終結能力。任何政策如果完成了歷史使命，或者根本沒有發揮正向功能，于公共問題的解決無益，那么它就需要被終結。如果任其繼續存在和運行，那么，無疑是在浪費政策資源，并對新的政策部署帶來干擾和混亂，一項政策的制定、執行往往會產生新的依附利益群體，如果要對政策進行終結，這些群體便會為維護既得利益而進行終結的阻撓。有沒有終結政策的決心，如何在重重阻力下實現政策終結，這里是需要政策主體較強的政策終結能力才能夠回答問題。

二、廓清政策能力概念的價值

1、為公共權威主體績效的評估提供了規范標準。公共權威主體，主要是政府，其績效考核評估的標準很多，如GDP的增長率、解決新增就業人口數量、環境治理效果等等。但這些都是分領域、片面性的評估依據。公共政策作為現代政府進行公共管理和社會服務的最主要的手段或措施，貫穿于所有的政府活動。因此，如果依據政策能力科學的概念對政府公共政策能力進行科學評估的話，那么我們既可以擺脫政府績效評估中的指標間的相互孤立現象，用政策的鏈條將GDP增長率、新增就業人口數、環境治理效果等傳統的政府績效考核指標串聯起來，從而強化各指標間相互關系的綜合考量能力；又可以擺脫政府績效考核評估中重某項指標，輕其他指標的現象，使各項指標都作為政策能力標準的影響因素加以統一考慮。比如，在過去，甚至是現在很多地方政府都將GDP增長率看作政府一年政績的最重要或者唯一的考量標準，這不僅會造成政府重經濟數字增長，輕經濟質量增長，引起GDP盲目的崇拜，從而引致環境的破壞；還會造成政府重視經濟職能，忽視社會職能的嚴重后果。這些都是有違科學發展要求的。而如果以政府在各領域政策能力為考量標準的話，那么政府的政績考核就是對一個政府政策活動過程的考量，而不再指向某個領域的數字。比如，一些寧可犧牲公眾利益、克減公眾權利而盲目追求GDP增長率的政策，如果以政策能力中的人本為核心的“公共性”為評價標準的話，這項政策肯定是存在公共性缺失的，那么這項政策也肯定是弱政策能力的，政府在這方面的政績也是不合格的。可以說，政策能力概念的廓清，為政策能力作為政府考核的規范標準提供了可能。

2、為公共權威主體提升公共服務能力提供了重要途徑。傳統政府重統治管理，輕社會公共服務。在公共權威主體，最主要的是政府的行為越來越多的遭遇失敗，遭到合法性質疑，新公共管理、政府再造運動肇始于西方社會的情況下，政府開始反思自己的行為方式，越來越多的關注行為范式的轉換。公共政策作為政府最重要的對社會進行良好管理和公共服務的工具，越來越多的被賦予了公共利益的分配和創造功能，這也就要求公共政策的價值更多的導向以公共利益為核心的公共服務。廓清后的政策能力概念，正是順應了這一現實的要求。政策能力概念的廓清為公共政策提供了科學的能力評價標準，為公共權威主體的政策活動提供了科學的約束規范。政策能力概念中強調政策的“強公共性”，強公共政策有時能起到良好的社會效果，如果政府公共政策行為按照這一標準運作的話，政府行為的“公共性”便會大大增強，自然對社會公共利益的訴求的滿足能力也會大大提高，對社會問題解決的徹底性也會更強。這樣的效果，也即是政府公共服務能力提升的重要表現。因此，可以說政策能力概念的廓清為公共權威主體公共服務能力的提升提供了重要途徑。

3、為公共權威主體合法性的增強提供了可選路徑。“重要的是這一事實：在特定情況下，個別對合法性的主張大到明顯的程度，按照這一主張的類型被認為是正當的，這一事實更加確定了主張擁有權威者的地位。”在韋伯看來，合法性是人們對權威者地位的確認和對其命令的服從。它作為政治學的一個重要概念，是指政府的一種政治價值判斷，“即是對政治權力的承認”。由上可見，政治的合法性在其實質意義上應當是公眾對政治權力與政治制度的認同。公共權威主體，最主要的是政府，作為國家政權的掌握者和行使者，也存在合法性的問題。公眾的認同、支持也是這一政治組織合法性的基礎或來源，因此，公共政策權威主體要保有和增強其合法性，就必須不斷的獲得公眾的認同和支持。公共政策能力高低，在現實生活中，往往會為公眾所切身感受。比如，對于正在侵害公眾利益的公共問題，政府處理的是否及時、是否快捷、是否徹底，能否在最大限度的降低公共問題對公眾利益的侵害，這些都將作為政府能力的重要衡量標準為公眾所感知。如果政府在處理公共問題時遲緩、被動、甚至以新問題來掩蓋舊問題，那么帶來的后果可能是嚴重的：可能會導致公眾由對政府能力的質疑，再到政府責任的質疑，最后引致對政府合法性的質疑，長此以往，難免會形成政府與社會的對立。公共政策能力概念的廓清，為政府科學的評價自身的政策能力提供了標準，為合理的公共政策行為提供了規范，它也將作為一種政府保有和增強自身合法性的重要要求和途徑而存在。

責任編輯侯琦