能源鹽化工基地建設對榆林城市規劃與發展的影響作用分析

楊　陽　王　慧

摘要：榆林能源資源的開發建設，對榆林城市的快速發展起到了重要的作用。通過對榆林產業結構、城鎮功能、人口及城鎮化、生態安全等問題的調查研究，指出能源鹽化工基地建設對榆林的經濟、社會產生的深刻影響及其促使城市規劃調整的原因。進而確立榆林城市功能以及提出在能源鹽化工基地建設中榆林城市規劃與發展所產生的問題及對策建議，以促使榆林城市及能源鹽化工基地二者協同發展。

關鍵詞：能源鹽化工基地；城市規劃；城市發展；榆林市

中國分類號：F292；TU984

文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107(2009)03-0077-06

榆林是國家重要能源基地之一，能源及礦產資源極為豐富，全市目前已發現8大類40多種礦產資源，特別是煤炭、石油、天然氣、鹽四大資源富集一地，可開發開采價值量達到46萬億元。20世紀80年代以來，榆林能源資源的開發建設不僅為全國經濟發展提供了能源支持，也對榆林市的經濟、社會、生態環境產生了深刻的影響，并促使城市規劃做出調整。

一、能源鹽化工基地建設對榆林經濟發展的影響

(一)資源開發對城市和地區財政收入的推動作用巨大

榆林曾經是國家貧困地區，但隨著油氣資源開發步伐的加快，榆林的經濟實力顯著增強，2007年，全市生產總值達672.31億元，躍居全省第二，比上年增長20.1％；財政收入50.12億元，比上年增長40.6％。在榆林財政收入結構中，從2000年到2007年，來自煤、氣、油的收入占財政總收入的比重為64％，其他行業收入僅占35％，煤炭、石油和天然氣產業每年上繳稅利占全市財政收入的近2／3，煤炭、油氣、電力、化工四大支柱產業成為榆林地方經濟的重要支撐。

(二)產業結構未及協調發展

不同的經濟發展階段，城市產業結構的構成比例是不同的。一般來說，經濟越發達，第一產業所占比重越小，第三產業的比重越大。根據榆林市1995年、2000年、2007年三個階段中三次產業占生產總值的比例關系所繪榆林市產業結構演進圖(見圖1)可以看出：榆林市目前發展處于依靠工業化帶動全市經濟發展，第二產業的作用舉足輕重，第一產業在國民經濟中比重逐漸縮小，其地位不斷下降；第三產業發展速度緩慢，發展層次比較低，還處于發展的初級階段，遠遠沒有發揮其快速拉動經濟發展的作用。

從產業比重上看，2007年榆林的第一產業增加值48.09億元，第二產業增加值502.06億元，第三產業增加值122.06億元，三次產業比重分別為7.1％、74.7％、18.2％。而第二產業中主要以資源挖掘業和初級品加工業為主，例如神木、府谷的工業高度集中在煤炭以及煤炭相關的建材、電力、化工等方面，其他產業幾乎沒有，產業結構嚴重不合理，當地經濟結構缺乏足夠的彈性，應對市場風險的能力較弱，嚴重影響著縣域經濟發展的質量和效益；而石油工業則是定邊、靖邊等石油生產縣財政收入的主要來源，是名副其實的石油財政，石油產業對其他產業的帶動不夠，一旦受到資源的影響，縣域經濟的支柱將不復存在。

(三)輕重工業比例懸殊

上世紀80年代到90年代初，榆林的工業產值以紡織、皮革等輕工業為主，隨著油氣資源的開發，形成了以能源、原材料加工為主體的工業產業，重工業實現工業總產值逐年增加。到2007年，輕工業實現工業總產值4.5億元，規模以上重工業實現工業總產值750.7億元，輕重工業產值比例為0.6：99.4(見表1)，輕重工業比例嚴重失調。

(四)南北地區差距拉大榆林市轄一區十一縣，北六縣(榆陽區、神木縣、府谷縣、橫山縣、靖邊縣、定邊縣)南六縣(綏德縣、米脂縣、佳縣、吳堡縣、清澗縣、子洲縣)。榆林市的能源及礦產資源空間分布不均衡，北多南少，處于風沙草灘區的北六縣資源極為豐富，支柱性產業是以煤、石油、天然氣、化工為基礎的能源鹽化工，隨著資源的開發及資金的注入，昔日的小村莊，變成舉國聞名的城鎮，如大柳塔、錦界、店塔、青陽岔等。陜西省明星鎮共39個，榆林就有15個，全部在北六縣。而南六縣人口眾多資源較少，生態條件惡劣、資源貧瘠，支柱產業是以“草、羊、棗、薯”為主的農業，南北六縣的產業鏈延伸有很大的難度。

20世紀80年代以前，榆林市的南北六縣經濟總量差異不大，隨著資源的開發，南北差距逐漸拉大，到2005年，南六縣經濟總量僅占全市的12％，人均GDP僅占全市水平的30％，地方財政收入僅占全市的6％，南六縣與北六縣的經濟總量之比由1995年的2:5發展到2005年的3:22。2007年，北六縣的靖邊、神木的生產總值達203.76億元、197.32億元，而南六縣的綏德、子洲生產總值只有13.07億元、8.85億元(見圖2)，相差20多倍，這種差距比起國內東西部地區，陜西關中、陜南的差距要大得多。

(五)城鎮功能結構趨同單一

20世紀80年代以來，神華、長慶兩大集團先后進入榆林，累計投入300億元進行資源勘探開發，“十五”期間，榆林市吸引了魯能、正大、中鋁、中鹽、陶氏、殼牌等一批國內外大型企業集團參與榆林資源的勘探、開采、冶煉、加工、銷售等，這些主導企業的發展改變了當地交通、電力落后的狀況，為地區經濟發展和交流創造條件，很多臨近主導礦業企業的農村已從過去單純的以農業為主的城鎮職能體系逐漸轉變為以工礦業為主的職能體系。例如，大柳塔鎮職能結構為煤炭開采、店塔職能結構為煤炭開采和運輸、錦界鎮職能結構為能源鹽化工等。但是榆林重點城鎮職能結構雷同，趨同單一，必然會造成相互間的橫向聯系薄弱，在發展過程中，城鎮間相互爭奪有限的資源和市場，形成惡性競爭。

二、能源鹽化工基地建設對榆林區域人口及城市化發展的影響

(一)城鎮化率不斷提高，城鎮數量不斷增加

建國之初，榆林的城鎮人口總數僅為6.05萬人，城鎮化率僅為5.16％。1980年，城鎮化率為5.99％，幾乎處于停滯狀態。1995年，榆林的城鎮化率提高到27.7％，城鎮化緩慢增長，大大低于同期國家城市化水平。隨著榆林的煤炭、石油、天然氣等礦產資源的相繼勘測和開采為榆林的城鎮發展提供了有利的契機。1996年以后，榆林的城鎮人口快速增長，到2007年，全市建制鎮增加至111個，城鎮化率提高到39.8％(見表2)。但是榆林的城鎮化水平仍然低于全國平均水平及陜西省城鎮化水平，城鎮密度也較小，僅為2.5座／千平方公里，遠遠低于7.11座／千平方公里的關中及4.75座／千平方公里的陜南地區。

(二)勞動力結構趨向合理

榆林絕大部分產業人口都集中在第一產業，第一產業占從業人員的比重從1978年的88.3％下降到

2007年的52.74％，雖然逐年有所回落，但是仍占相當大的比例(見圖3)。相比較第二產業產值比重從1978年的20.0％到2007年的74.7％的快速增長而言，第二產業的就業比重增長緩慢。以資源型工業為支柱的二次產業并沒有成為城市就業的主要部分，對城市農村勞動力的轉移消化并未發揮顯著作用。

目前，榆林工業發展的主體是資金和技術密集型的大型企業集團，如華能集團、中國石油總公司、山東力諾集團、山東魯能集團等，這些企業自動化程度較高，對勞動力的需求有一定的排斥作用。例如大柳塔煤礦是投資上千億元的世界領先水平的煤礦，年產原煤超過2000萬噸，全礦只有員工480人。加之，榆林市城鎮化水平低，農業人口多，在受教育人口中，以接受初中教育和小學教育的比例所占最高，勞動力整體素質不高，普通勞動力難于就業。榆林的農村勞動力出現大量過剩，在農村勞動力中從事第一產業的88萬人中，有20萬人屬于剩余勞動力。

三、能源鹽化工基地建設中的生態安全問題

榆林地處西北干旱半干旱地區、毛烏素沙漠的南緣，自然條件惡劣，生態環境脆弱。隨著神府煤田的建設、靖定油氣田的勘探開發，交通、通訊等一批基礎設施相繼建成，引發了一些生態環境問題。

(一)開采破壞地表，疏松土壤，引發地表塌陷、地下水水位下降

近年來，隨著煤炭市場的好轉，各煤礦企業加大開采力度，造成山體崩塌、地表塌陷、地裂縫、源泄露等災害日益增多。截止2006年底，全市因煤炭開采，已形成330平方公里的采空區，其中因采礦形成的塌陷面積達60平方公里。僅神華神東公司就形成塌陷面積52.32平方公里。已造成14村1861戶6 194人不同程度受災，威脅房屋3481間(孔)，損毀水澆地207.5公頃，旱地1305.8公頃、林草地3637.2公頃。部分山體破碎，殃及公路等基礎設施面臨塌方的危險。另外，采煤區地下水均衡系統遭到嚴重破壞，地下隔水層被破壞，導致井泉底漏，礦區村莊普遍發生水荒，采空區已喪失了基本生存條件。神木縣大柳塔鎮防風固沙林場因礦區企業在林場地下大量采煤，造成了地下水位下降，致使林場地表的沙丘喬灌木植被大量枯萎。

(二)大量棄土棄渣占用土地。破壞植被，侵占河道，造成嚴重水土流失

神府煤田一、二期開發以來，礦區地表破壞面積已達180平方公里，年均新增侵蝕量超過500萬噸。礦區內7個露天開采點，棄土量達85億立方米。大量棄土棄渣堆積于河道、溝渠、公路，占用土地，破壞植被，侵占河道，造成嚴重水土流失并引發其他災害。星羅棋布的集體和個體采礦區對生態環境的破壞更大。這些采礦點的動土方量大，植被破壞度大，水土流失更為嚴重，僅神木縣鄉鎮小煤窯1982—1989年間水土流失面積增加46.4公頃，增加流失量230萬噸。煤炭開采中的煤研石、電廠的廢渣等固體堆放物占用大面積的土地，加之這一區域風沙較大，大風攜帶這些物質對周圍地區帶來大面積的環境污染，影響當地及周圍地區農田、植被的生長以及大氣質量。

(三)廢水、廢氣超標排放，環境污染嚴重

神華集團位于內蒙伊旗境內的補連塔煤礦、馬家塔煤礦、上灣煤礦及洗煤廠廢水、廢渣不經處理，直接排入窟野河上游烏蘭木倫河，神木境內大柳塔、榆家梁等大礦排污、排渣，直接導致窟野河下游水質污染。長慶集團石油鉆采廢水未能全部實現管道集輸和污水回注地層，一些區塊泥漿、污水只做了簡易處理，然后就地掩埋，遇到暴雨山洪，經常造成農田、河流二次污染。靖邊、定邊、橫山一些地方開采油井，缺乏統一管理，盲目布井，亂開濫采，加之鉆采技術落后，管理水平低下，開采技術簡單，環保設備落后，一些日產量在2—3噸以下的油井，原油含水率高達90％以上，原油就地脫水，含油污水任意排放，使水土污染不斷蔓延擴大。

(四)大量消耗水資源，引發河流斷流、濕地萎縮、土地荒漠化等，嚴重威脅生態環境

隨著能源的開發，與能源資源相關的化工、電力等部門迅速崛起，工業用水急劇增加，對地下水的大量開采，造成地下水位下降，影響植被生長、使樹林、草地成片枯死。治沙成果受到嚴重挑戰，一些原已固沙的土地重新出現了沙漠化。

四、榆林城市功能確立與政策建議

(一)榆林城市功能確立

資源型城市既有一般城市的集聚、帶動、輻射功能，成為區域社會經濟發展的中心，又由于城市對資源的依賴性強而受資源量耗竭性和生態環境脆弱的制約，表現出獨特的城市發展規律。資源型城市既具備一般城市的共同屬性，即地區行政中心、經濟中心、文化中心、科技中心；又具有特殊屬性，即一種或數種資源與產品優勢，主導產業在城市經濟總量中的高比重及其在國民經濟中的戰略地位。這種共性和個性相統一的屬性，必然派生出雙重功能：一是城市經濟社會的綜合服務功能；二是發展工業的產業支柱功能。弱化任何一種功能都會導致經濟社會發展的失調。

1．城市性質的調整。不同的城市性質決定著城市規劃不同的特點，對城市規模的大小、城市用地的布局結構以及各種市政公用設施的水平起著重要的指導作用。城市性質也是確定城市的產業發展重點，以及一系列技術經濟措施及其相適應的技術經濟指標的前提和基礎。

榆林的城市性質由2000年榆林市總體規劃所確定的：晉陜蒙接壤區重要中心城市，融科教、商貿、文化、旅游為一體，生態環境優美的陜北能源鹽化工基地管理和服務中心調整為：榆林是陜北國家能源鹽化工基地的核心、陜甘寧晉蒙接壤區重要中心城市。城市性質的調整，明確了城市的主要職能部門，建設與能源城市相適應的基礎設施條件，能源鹽化工基地的功能得到最多的投資和最大的優惠，并處于城市發展的主導地位，使城市得到合理發展，發揮優勢。

2．城市規模的擴大。2000年榆林市總體規劃所確定的人口規模近期(2005年)25萬人，中期(2010年)30萬人，遠期(2020年)42萬人。建設用地規模近期為27.5平方公里，遠期為44.1平方公里。隨著能源鹽化工基地建設步伐的加快，美國陶氏、南非Sasol、英美殼牌、泰國正大、中化益業、山東兗礦集團等一批大型和特大型項目在榆林市落戶，使城市人口出現急劇性機械增長的勢頭，為工業和企業服務的大型生活區及各項用地的需求矛盾突出，總體規劃確定的近期年限(2000—2005年)已到，近期城市人口規模與用地規模發展目標已經提前實現。總體規劃已不能適應未來城市發展的需要。2006年榆林市總體規劃確定2010年中心城區人口規模為40萬，2020年人口規模為65萬。建設用地面積為77.69平方公里。

3．開發區建設。開發區及工業園區的建設，可將產業布局按園區分工，項目布點按園區集中，充分

發揮工業園區的集聚作用，有利于資源綜合利用，有利于降低成本和節約資源，有利于生態修復和環境保護。此外，外部投資是資源型城市經濟結構轉型的一條重要途徑，外部投資的進入，不僅帶來資金，還伴隨著先進的技術、觀念和管理，開發區作為優化投資環境的重要組成部分，對招商引資具有重要意義。

榆林經濟開發區是陜西省人民政府1999年2月批準設立的省級開發區，是榆林國家能源鹽化工基地建設的核心載體和綜合配套服務基地。經過九年多的開發建設，榆林開發區已基本形成一個以現代工業為主的多功能、外向型的綜合園區。累計投入20多億元用于基礎設施建設，建立了完善的配套服務機構，構筑了良好的投資環境。截至2007年6月底，累計引進項目160個，投資總額162億元。引進項目呈規模大、層次高、技術新、關聯度強的特點，初步形成了能源鹽化工、裝備制造、電子電器、材料加工、現代物流、科技教育等特色化產業集群。神府經濟開發區創建于1993年，是由榆林市政府設立，陜西省人民政府批準的省級經濟開發區。開發區設有錦界、神樹塔、店塔和燕家塔四個工業園區。全區現有大中小型企業153戶，從業人員5500余人，項目投資規模達185億元，形成以煤電、煤化工、建材為主導的產業發展格局。此外，榆林市正在興建榆神煤電化、府谷火電載能、榆橫煤化工及載能、榆米綏鹽化工、定靖油氣化工和吳堡煤焦化六個工業集中區的中心工業園。

(二)政策建議

1．重視投資環境的改善，強化中心城區服務功能。隨著能源鹽化工類大項目紛至沓來，帶動一批相關工業企業的投產建設，大型企業不僅選擇中心城區作為管理中心和生活居住地，而且也對中心城的金融、文化、商貿、信息、物流、科教等功能產生了需求。但是，榆林目前市區公共服務設施規模偏小，總量不足，種類不全，布局不均衡，沒有形成完善的配套體系，大型公共服務設施的區域輻射能力不強，尚未形成在一定地域內服務功能較為集聚的復合型的公共中心。雖然公共服務并不直接影響企業利潤率或要素收益率，卻是企業生存和發展的重要基礎。快速、高效、優質的服務可以推進整個能源鹽化工產業高質量的發展。因此，必須完善榆林城市服務功能，改善城區的教育、文化、衛生、體育、社會福利等公共服務設施；加快交通、通信、信息、天然氣化、集中供熱、垃圾處理、給排水等基礎設施建設；著重加強發展為區域大型能源鹽化工企業服務的生產性服務業，為廣大地域范圍內的人民群眾提供各種消費性服務業，積極培育咨詢、中介、培訓等新興服務業，提高城市綜合服務水平和輻射帶動能力。

2．能源礦產資源開發利用中的生態環境保護。能源鹽化工基地的開發建設，必須堅持可持續發展的戰略。遵循自然規律和經濟規律，因地制宜，合理布局建設項目，適度控制開發利用的規模和速度，落實能源開發利用規劃的環境影響評價，堅持環境保護、水土保持的“三同時”制度。各類開發建設活動必須科學制定污染防治方案和生態管理措施，以減少對原生地貌的破壞，有效地保護生態環境。采用適當的經濟政策和產業政策，促進先進工藝和技術的引進，促進清潔生產，將能源開發利用可能帶來的生態環境影響降至最低限度。嚴格執法，強化監管力度，嚴厲查處并及時糾正破壞生態環境的各類行為。避免能源礦產資源的開發利用可能帶來的生態破壞和環境污染。

3．南北六縣協調發展。南六縣人口眾多，總人口為152.88萬人，其中農業人口達133萬人，大量的農村剩余過剩勞動力需要有序地組織勞務輸出。因此，需要健全農村勞動力市場教育培訓機制，開展青壯年勞動力實用技術和專業技能培訓，引導農村剩余勞動力向非農產業、向市域北部、省內以及省外進行有序轉移。在勞動力轉移的同時，應不斷改善農民工進城就業環境，進一步做好農民進城就業的管理和服務工作，維護農民工合法權益。同時，南六縣應以農產品的規模經營和深加工為重點，引進先進設備和生產工藝，形成系列加工、梯次推進、深度開發的農業生產新格局。