深化行政性壟斷行業管理體制改革：現狀評價及對策分析

李元壘　陳建偉　肖文光

[摘要]從我國行政性壟斷行業管理體制改革30年的歷史經驗來看，改革取得了很大成績，但也暴露出不少問題。深化我國行政性壟斷行業管理體制改革關系到我國社會主義市場經濟體制的完善和資源配置效率的提高，其中轉變政府職能、實現政企分開是前提條件；降低準入門檻、引入競爭機制是核心內容；推進價格形成機制改革是必要條件；構建現代政府監管制度是重要保障。

[關鍵詞]行政性壟斷行業；管制；改革

[作者簡介]李元壘，海軍航空工程學院青島分院副研究員，碩士，山東青島266041；陳建偉，中國海洋大學法政學院2007級行政管理研究生，山東青島266100；肖文光，中國海洋大學法政學院2007級行政管理研究生，山東

青島266100

[中圖分類號]F121[文獻標識碼]A[文章編號]1004-4434(2009)06-0128-04

行政性壟斷行業，在中國的特定情況下，是指既具有一定自然壟斷特性，同時又帶有較強的行政壟斷色彩，通常以國有獨資或控股形式存在的企業集合，主要分布在基礎設施、公用事業等領域的電信、電力、民航、鐵路、煙草、食鹽等行業。所謂行政性壟斷行業管理體制改革，就是要在這些行業內，構建以市場經濟意義上的企業為基礎，引入必要競爭，同時受到合理管制的新架構。以引入和強化競爭為主題的我國兩輪壟斷行業改革雖已取得了較為顯著的效果，但深層次的管理體制問題遲遲未能解決，滯后于人們的預期，改革呼聲日漸高漲。

一、我國行政性壟斷行業管理體制改革現狀及存在的突出問題

從上個世紀80年代以來，隨著我國經濟體制改革的逐步展開，電力、電信、民航等典型的行政性壟斷行業改革也隨之開啟并不斷深入，取得了不小的成就，但改革進程中也暴露出了諸多亟待解決的問題。

(一)政企合一管理體制導致政府與企業職能錯位

我國行政性壟斷行業長期實行國有化體制，政企不分是一個普遍問題。行業主管部門集多種不同屬性的職能于一身，無法擺正位置并正確履行政府職能；企業缺乏經營自主權，市場主體地位難以確立；競爭格局無法形成，社會資本投放存在體制性障礙。這是因為在這些行業中，政府部門既是權力機構又擁有國有資產的所有權以及經營管理企業的職能，這種政企合一的傳統政府管理體制為行政性壟斷提供了土壤和便利。一方面出現政府機構膨脹，另一方面又妨礙公平有序的市場競爭環境的形成。在這種情況下，如果繼續保持政企合一，政府既當裁判員，又當運動員；既是經營主體，又是執行監督主體，最終會使競爭走向畸形，出現政府和企業職能錯位，行政管理企業化、生產經營管理行政化、政府行業管理職能弱化等系列問題。顯然，不實行體制改革，不改變政企關系，就不可能割斷企業和政府之間的特殊利益關系。

(二)嚴格的市場準入管制阻礙了有效競爭局面的形成

在我國行政性壟斷行業的改革進程中，國家采取的是逐步深入、有選擇推進的形式，迄今為止對市場準人仍然實行較為嚴格的管理，改革從整體上來講很不平衡。以電信和民航兩個市場準入已經較為寬松的行業為例。目前電信行業仍對基礎電信業務實施嚴格的經營許可制度；民航業不僅對航空公司資質存在著嚴格限制，即便在機票代理市場也實行了嚴格的準入管制，從而降低了航空運輸市場的競爭程度。嚴格的市場準入制度源于“什么都要管”的舊管理體制，而由于制度慣性，盡管管理體制已發生了重要變革，但相關監管機構仍然在不同程度地推行保護、扶植政策，致使國有股“一股獨大”的勢頭有增無減并對其他社會資本產生了“擠出效應”。另一方面，嚴格的市場準入制度，使得行政性壟斷行業各大企業之間的競爭具有很強的“不對等性”和“同質性”，因而真正公平、有效競爭的市場環境還遠未形成。

(三)不盡合理的價格管理體系損害著消費者的利益

行政性壟斷行業不僅壟斷著市場，同時也壟斷著價格。總體而言，行政性壟斷行業的價格形成機制改革是沿著由計劃到市場，逐步放開，并引入競爭的方向進行的。但由于行政性壟斷行業的特殊地位，政府在定調價時，往往考慮這些行業的利益較多。其突出表現在：一是政府采取召開協調會、辦公會等形式越權直接定價；二是直接干預價格主管部門定價；三是價格主管部門受各方面因素影響“虛高”定價等。種種原因造成了“價格失真”，這不僅使得那些行政壟斷型企業獲取了高額壟斷利潤，也使某些價格主管部門有了尋租的可能。此外，當前對資源價格的控制，產生了“雙重價格扭曲”問題，壟斷性價格或低于合理價格，或高于合理價格。長期以來的行政壟斷使壟斷企業得以以低質服務收取高價，直接影響著廣大人民群眾的切身利益，不利于社會公平，進而影響和諧社會的構建。

(四)科學合理的現代監管制度遲遲未能建立

我國行政性壟斷行業監管制度改革還只能說是在既有體制框架內進行的初步改革，而從改革的總體進展來看，現代監管制度尚未真正建立，政府職能亟待轉變。一是除電力行業以外其他行政性壟斷行業如電信、民航、鐵路等領域均未建立明確、獨立和專業化的監管機構，責任主體不明，職能分散，管制低效。二是監管體系建設與開放行業準入、推進改革重組脫節，導致電力行業獨立發電商受歧視、電信行業人為阻礙互聯互通等，有效競爭格局難以形成，價格昂貴、效率不高、消費者權利屢受侵犯等問題非常突出。三是政府監管職能并沒有隨著市場化改革而改變，政府職能缺位與越位問題仍很嚴重。政府對相關監管機構缺乏有效的監督和制約，人為因素大，決策過程透明度低，尋租風險加劇。此外，由于監管法律法規體系還不夠完善，目前無論是在電力、電信、民航還是鐵路等行業，距離依法監管的目標都還有很大差距。

二、壟斷行業管理體制改革的國際經驗

(一)實行政企分開的政府監管體制

政企分開是壟斷行業改革的第一步。從英美等發達國家壟斷行業改革歷程來看，改革始終是圍繞開放與競爭這條主線來展開的。改革的中心內容是從根本上調整政府與企業間的關系，實現從以政企合一為特征的政府管制體制向以政企分離為特征的體制過渡。以電信業為例，除美國等少數幾個實行電信私營的國家以外，世界上大多數國家原來的電信行業都是政企合一的。電信部門既負責電信的規劃和管理，同時也經營著電信企業，所以在這些國家，建立電信業競爭機制的第一步基本上都是成立負責管理的電信管理局和負責經營的電信公司。這些國家中最早實行電信政企分開的是日本；其次是英國，1984年將原來的電信部門分為電信管理局和英國電信公司。實行政企分開后，管理部門與企業不再有利益瓜葛，從而真正可以達到打破壟斷，促進行業快速發展的目的。

(二)放松管制與激勵性監管并存

20世紀70年代以來，美國、英國、日本等發達國家先后對電信、民航等傳統壟斷行業進行了以放松管制、引入競爭為特征的改革。放松管制的主要

內容就是在市場機制可以發揮作用的行業完全或部分取消對價格和市場進入的管制，使企業在制定價格和選擇產品上擁有更多的自主權。實踐證明，放松管制、引入競爭實現了投資主體和產權的多元化，極大地提高了企業效率和社會福利。但從整體上判斷，發達國家放松管制的領域主要局限在壟斷行業中的可競爭性業務。而對壟斷性業務而言，西方國家繼續對其進行管制，并普遍引入激勵性監管方式。實踐證明，價格上限管制、區域間競爭、特許權投標等激勵性監管的實行對于促進企業提高生產效率和經營效率具有積極意義。英國最早于1984年將價格上限管制運用于電信業，并以此為開端，在自來水、電力、航空等壟斷行業中廣泛加以運用。

(三)對壟斷行業進行“結構性分離”并分類治理

西方發達國家壟斷行業改革，首先是有效區分各部門的壟斷環節與潛在競爭環節，然后在此基礎上根據壟斷程度的強弱進而分離出不同的環節或項目，如電力行業實行發電、輸電、配電分離；鐵道、航空實行網運分離，等等。同時，各國在壟斷行業具體改革過程中，隨著環境的變化適時剝離可競爭性業務，在壟斷性較強的領域實行激勵性監管；在壟斷性較弱的領域引入競爭制度。以英國電力行業為例，英國規定發電、輸電和供電業務分業經營。在發電市場、售電市場引入競爭機制，鼓勵多家公司展開競爭；輸變電則由全國電網公司獨家經營，國家仍對輸變電價格進行管制，從而形成了多家發電公司、多家配電公司著，一家輸電公司的格局。事實證明，英國電力生產徹底改變了過去供不應求的局面，電價大幅度下降，服務質量也明顯改善。

(四)重建與完善壟斷行業監管體制

西方發達國家在壟斷行業改革過程中，放松管制或產權變更都對原有監管機構存在的必要性提出了挑戰。針對這種新情況，各國都對業已存在的監管機構進行了調整，或設立新的監管機構以適應管制改革的需要。從監管機構設置的基本模式來看，主要有三種：第一種是設置獨立的權力集中型的監管機構，如美國，成立了對跨州服務事業進行管理的聯邦管制委員會和只對州內服務事業進行管理的州管制委員會；第二種是在政府相關部門下設立相對獨立的監管機構，如英國除成立管制辦公室以外，還在其下設立了“壟斷與兼并委員會”和“公平交易辦公室”兩個綜合管制機構；第三種是由政府部門直接承擔自然壟斷領域的控制職能，如日本、韓國。這些做法體現了“管大放小”的原則，提高了政府監管效率。此外，各國壟斷行業在管制改革過程中都預先制定了較為完善細致的法律法規，使整個監管過程有法可依。

三、深化我國行政性壟斷行業管理體制改革的政策建議

通過借鑒西方發達國家改革的成功經驗，結合我國的歷史實踐和基本國情，進一步深化我國行政性壟斷行業管理體制改革，建議按照以下四條思路展開：

(一)加快政府職能轉變以便推進政企分開

正確區分政府管理職能與企業經營性活動，科學界定政府職能，實現政企分開、政資分開，無疑是打破行政壟斷的前提和關鍵。作為基礎產業領域的四大行為主體：政府行政主管部門、政府行業監督管理部門、國有資產監督管理部門、國有企業，要明確政府部門在其中的行為邊界，根據不同業務領域中壟斷性質的不同來確定管制的程度。凡是在市場機制已經發揮有效作用的領域，都應當取消一般性經濟活動的管制，例如，民航票價、發電上網電價等。但對于破壞市場秩序、結成市場價格同盟等行為則應給予嚴厲管制。此外，深入推進政企、政資分開，必須合理界定壟斷范圍，減少行政審批和公共權力對資源配置的主導，改革國有企業組織人事制度，解除政府主管部門與所辦經濟實體和直屬企業的行政隸屬關系，大量裁減專業經濟部門和各種行政性公司，大力發展社會中介組織；加強和改善行政性壟斷企業的監管方式，完善企業所有制制度，實現產權多元化，建立和完善新型的政企分開的投融資體制，切實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。當然，“政企分開”主要是指政企職責分開，不等于政府對企業放任自流，而是在有效監管的基礎上，給企業以更多的經營自主權，同時還要加強群眾監督、媒體監督和對資本市場的監督。

(二)放松市場管制以期形成公平合理的競爭機制

可競爭性市場理論從理論上證明了傳統壟斷行業存在著潛在競爭，而特許投標理論和區域間比較競爭理論在實踐中的應用，證明了即使在壟斷性基礎網絡環節，市場機制依然可以發揮作用。就我國的實際而言，現階段我國行政性壟斷行業管理體制改革的關鍵在于培育產權多元化的可競爭性市場，具體表現為實現“政府本位”到“市場本位”的轉變，放松進入管制、引入競爭機制，并適時對行政壟斷性行業進行結構重組，實現行政性壟斷業務與競爭性業務相分離。即對于行政性壟斷行業中可以直接競爭的部分，都應該放松乃至取消管制，通過適度的分拆和進一步放寬市場準入，比較充分地引入競爭，允許國內民間投資主體自由進入競爭性環節，或不受限制地參與壟斷環節的特許權競爭；對于行政性壟斷行業中具有網絡性質的行政性壟斷部分，可考慮實行含有一定競爭刺激的方案，如引入特許權競標或拍賣；實行某些替代品競爭或異質競爭方案等。但值得注意的是，我們鼓勵競爭，引入競爭機制，但要保持國有經濟的控制力，將競爭限制在一定的程度內，將競爭的基本優勢和壟斷的有限優勢有機結合，壟斷和競爭各以其獨特的機制和方式在資源優化配置方面發揮互補作用。

(三)積極推進行政性壟斷行業價格形成機制改革

價格形成機制改革是行政性壟斷行業改革過程中最直面民眾的問題。深化以市場為導向的價格形成機制改革，必須考慮兩個關鍵因素：一是產品的市場結構。對能夠形成充分有效競爭的業務和環節，應逐步放松價格管制，并引入競爭機制，充分發揮市場的資源配置基礎性作用，使價格形成逐步市場化，允許企業自由競價。而對于具有行政性壟斷的業務和環節，為了防止形成壟斷高價，政府可采取競爭性投標或利用價格上限管制來確定價格。二是產品的公共性程度。對于某些公益性較強的重要產品或服務，政府要嚴格按照《價格法》《政府價格決策聽證暫行辦法》的有關規定在推行價格聽證、規范民主決策的基礎上制定價格，提高政府定價的科學性與合理性，嚴格監管企業執行定價的行為。除此之外，則完全走政府放開價格、還定價權于企業之路，實行競爭性的市場價格形成機制。對于價格上浮對低收入群體可能產生的負面影響，要通過實行新思維的社會福利制度來解決，如需方補貼、階梯式價格等。當然，在不斷放松價格管制的同時，需要強調各個運營商普遍服務的義務。為此，行政性壟斷領域的各個產業都需要設立普遍服務基金，按照可獲得性、可承受性和非歧視性的普遍服務要求，建立合理的普遍服務補償機制，既要讓廣大消費者受益，也須保證壟斷企業獲得合理利潤，有能力為社會提供更多更好的產品與

服務。

(四)構建一套適應市場經濟發展要求的現代監管制度

現代監管制度，是市場經濟運行的基本保障，也是社會主義市場經濟體制的有機組成部分。結合我國行政性壟斷行業改革的實際狀況，構建現代監管制度應包括樹立現代監管理念、組建新型監管機構、完善監管法律法規等主要內容，具體體現在以下四個方面：一是監管機構的設置。從長遠來看，結合我國國情，設立監管機構時可根據“功能線”的要求組建功能強大的綜合性監管機構，比如可考慮組建交通監管委員會(包括鐵路、民航、公路與水運等行業)、能源監管委員會(包括水電、火電、核電等領域)與通信監管委員會(包括電信與有線電視等行業)，對相關領域統一進行監管，同時進一步撤消或改組合并現有行業主管部門。二是監管機構的獨立性。就是在明確政、資、企、監四方面各自不同的職能與責任的前提下，確保監管機構獨立于政府決策職能和被監管企業之外，排除政府和其他組織對監管機構的各種干預和干擾。三是對監管者的監督問題。首先，監管行為必須以法律為依據；其次，監管決策和監管程序要公開透明；此外還要貫徹公眾參與原則，加強對監督者的社會監督，以此形成對監管者的有效制約機制。四是依法監管。修改和完善已經頒布的行業法，如《電力法》《鐵路法》等；加快新的行業立法，包括《電信法》《石油天然氣法》等；嚴格貫徹執行《反壟斷法》及相關法律法規，進行依法監管。

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責任編輯：青山