中國廢棄物處理企業發展與城市就業增加探析

趙領娣　李文政

摘要:廢棄物處理和廢棄資源回收在一定程度上減輕了城市的環境污染。實證分析表明,廢棄物處理企業的發展對城市就業有很大的促進作用。現階段,中國城市廢棄物處理企業的發展還存在著諸如產業化水平不高、市場無序競爭、缺乏資金支持等諸多問題。因此,政府要在健全法律體系、促進產業化進程、加大政策及科技支持力度等方面作出努力,以保障企業健康快速發展。

關鍵詞:環境污染;資源瓶頸;城市就業;廢棄物處理企業

中圖分類號:F293.1 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2009)07-0035-05

20世紀80年代以來,隨著中國城市化進程不斷加快,城市人口的增長速度明顯超過其總人口的增長速度,城市人口迅速增加,加之國企改革和“民工潮”現象的繼續發展,城市就業的壓力越來越大,已經成為影響經濟乃至社會發展的重大問題。與此同時,城市成為物質和能量的最大消費者,城市的發育需要源源不斷地從外界輸入物質和能量,以維系自身日常物質和能量流動的運轉與平衡。然而,受科學技術發展的限制,目前城市發育所需的物質能量遠未達到“物盡其力”的水平,這正是產生各類城市環境問題的客觀基礎所在,其中以城市廢棄物污染問題最為突出。一方面,城市廢棄物造成的污染事件頻繁發生;另一方面,城市發展面臨資源枯竭和能源短缺的困境。以廢棄物的回收和再資源化利用為主的城市廢棄物處理企業發展,成為解決城市垃圾污染問題以及緩解城市就業壓力的最佳結合點。

一、城市廢棄物處理企業發展與城市就業的內在聯系

城市廢棄物處理產業,是以保障環境安全為前提,以節約資源、保護環境為目的,運用先進的技術,將生產和消費過程中產生的廢物或處理或轉化為可重新利用的資源和產品,實現各類廢物的再利用和資源化的產業,是未來中國最有發展潛力的行業之一。發達國家廢棄物處理企業的蓬勃發展也證實了這一點。據日本環境省2003年的調查,2002年廢棄物再生利用產業的市場規模約為21萬億日元,雇傭規模約為57萬人。日本環境省估計,預計到2010年日本城市廢棄物處理產業的產值將達到67萬億日元,從業人數將達到170萬人。在包括廢紙在內的再生材料方面,日本1997年的市場規模是37 451億日元,到2010年將擴大到88 506億日元[1]。

中國廢棄物處理企業發展也取得了顯著的成果,截至2000年中國環保相關產業從業單位為1.8144萬個,從業人員為317.6萬人,年收入總額近1 700億元,分別比1997年增長了100%、2.18%和26.8%[2]。據統計,2005年全國工業固體廢物綜合利用量為7.7億t,綜合利用率為56.1%,鋼鐵工業年廢鋼利用量相當于粗鋼產量的20%,廢舊有色金屬年回收利用量相當于年產量的25%左右。但是,由于中國消耗資源基數龐大、能源緊缺,加之廢棄物處理企業發展所處市場環境的法制不健全、競爭無序及從業人員良莠不齊等問題,導致目前廢舊物資回收及資源化的總體水平還不高。與國際水平相比,中國的廢棄物處理企業還存在著相當大的差距,在實現廢棄物資源的循環利用、減少城市污染、促進城市就業等方面還存在著廣闊的發展空間。

隨著城市化進程的開展和深化而日益顯露出來的城市就業問題,因近年來農民工大量進城務工而越發嚴重,若以城市化率(城市人口與總人口之比)來近似地描述城市人口及就業壓力,則有:1980年,中國城市人口數量為1.91億(含小城鎮,下同),城市化率為19.39%;2007年,全國城市人口規模達到59 379萬人,城市化水平高達44.9%。究其原因,除了正常的自然增長外,主要體現在:一是隨著城市建設步伐的加快,城市空間范圍不斷向外拓展;二是戶籍制度的改革及城市就業市場的開放,促使大量農村人口源源不斷地進入城市,他們不僅可以在城市務工經商,甚至將戶口遷入城市,成為真正的城市人口。由國家統計局數據資料顯示,從2000—2006年中國城市人口增長率平均為3.89%,而城鎮就業平均增長率為3.41%,由此造成了城市就業壓力的與日俱增,可以說城市就業問題已經成為困擾城市乃至經濟發展的越來越大的因素。

從另一個角度來看,城市化人口的增加其中一部分原因是由于農民工進城務工所導致,而部分進入城市的農民由于缺乏特殊的勞動技能一般從事一些臟、亂、差的工作,造成許多城市“拾荒大軍”的存在。據北京市環衛部門統計,1998年,在北京以撿拾垃圾為生的人就已超過了8.2萬人[3],這些人在改善城市環境的同時也造成了城市的擁擠效應,增加了城市就業的壓力。因此,大力促進城市廢棄物處理企業發展,不僅可以解決城市環境問題,還是緩解城市就業壓力的一條可行的道路。

二、中國城市就業與廢棄物處理企業發展的實證分析

快速的城市化進程為中國經濟社會的發展創造和積聚了大量的物質財富和精神財富。據統計,中國工業產出的50%以上、國民生產總值的70%以上來源于城市[4],隨著這一進程的進一步加快,城市化對國民經濟發展所起的作用也日益明顯。但另一方面,由于城市人口眾多,在城市相對狹小的空間內消耗了大量的物質和資源,產生了大量的城市垃圾,帶來了一系列城市生態環境問題,表1顯示了2000-2007年城市化率及城市廢棄物產生量情況。

2000-2007年中國城市廢棄物產生量同城鎮人口數的相關系數為0.96999,體現出了高度的相關性,這說明中國城市廢棄物產生量同城鎮人口數量基本上是呈線性增長的(如圖1所示),2007年,中國城市化率達到了44.9%,同時僅工業廢物就產生了175 767萬t。隨著城市化水平的提高,城市廢棄物的產生量將進一步增加,由此而帶來的城市環境問題、資源利用問題將更加嚴峻。城鎮人口的急劇增加,不僅加大了對城市廢棄物處理能力的要求,同時還導致了嚴重的城市就業問題,尤其是“拾荒大軍”充斥城市的現象。據不完全統計,目前中國約有230萬拾荒者,主要集中在大中小城市的郊區[5]。這些人員雖在一定程度上減少了城市污染程度,但由于“拾荒”隊伍缺乏政府的有效管理,引發了各種社會問題,如他們幾乎沒有任何社會保障,一小部分受雇于社區或居委會的人員也只是臨時雇傭關系,收入甚微。因此,促進城市廢棄物處理企業發展,是一種切實可行的方法,這樣可以規范其從業人員就業市場,除弊興利,發揮他們的優勢,進而提高城市就業率。

改革開放以來,中國廢棄物處理企業發展較快,目前中國已有各類廢舊物資回收企業5 000多家,回收網點16萬個,回收加工廠3 000多個,從業人員140多萬[6]。根據1997—2006年中國環保產業從業人數①及環境污染治理投資總額來分析廢棄物處理企業的發展對城市就業的促進作用,為此,建立如下模型:

Y=61.31041×X+1492324.

t=(10.60596) (131.5288)

R2=0.974(有很好的擬合度)

在上式中,Y表示環保產業從業人數,X代表環境污染治理投資額,解釋變量X的收尾概率為0.0018,在5%的顯著性水平下有很好的顯著性,另外回歸方程的判別系數為0.97,表明其很好地反映了樣本的信息。由以上方程可知,環境污染投資與城市就業之間有很強的相關性,每增加1單位投資額,會增加就業人員61個。如果再考慮到未被統計在內的非正規就業人員,這對城市就業的促進作用將更加的明顯。可見,廢棄物處理企業的健康、快速發展不僅有利于城市環境的改善,還可以為促進城市就業做出很大貢獻。

三、中國城市就業與城市廢棄物處理企業發展存在的主要問題

(一)對城市廢棄物處理企業發展的認識不足,缺乏統一的規劃

目前,一些政府和企業的領導仍把廢棄物視作包袱,不愿意在綜合利用上進行投入,在招商引資、新建項目時很少考慮。另外,民眾的廢棄物分類回收再用的意識淡薄,很多人沒有意識到廢棄物中所蘊含的巨大經濟利益,而只將其視為廢物。對于用再生資源加工的新產品,社會的接受程度整體偏低,很多用戶往往對其持懷疑和排斥態度。由于對城市廢棄物處理企業的認識還停留在“撿破爛”、“收廢品”的較低水平,在城市的發展中鮮有對城市廢棄物處理企業的發展規劃,這使得城市廢棄物處理企業仍停留在“散兵游勇”或“拾荒者”的狀態,遠遠沒有達到循環經濟所要求的市場化、規模化、產業化的程度。城市廢棄物處理企業的發展作為一個新興的就業領域,還沒有為社會各階層所廣泛接受,其在促進城市就業中的作用還有待于進一步發揮。

(二)城市廢棄物處理企業存在負運營局面,影響企業發展及其對吸納就業的能力

縱觀中國廢棄物處理企業的現狀,甚至比較大的企業也處于尷尬境地。如某市新天地生態產業園是全國首家城市廢棄物處理產業園,其廢舊家電及電子產品處置中心自運行以來,由于認知度低和“廢品回收游擊隊”的價格狙擊等原因,投資9 000萬元、年處理量達20萬臺以上規模的生產線嚴重“吃不飽”[7]。某市大地環保有限公司倉庫里堆放著近300t無償回收的廢電池,但由于處理成本較高,補貼不到位,廢電池循環利用截至目前還無法展開。該公司投巨資設計建造的工業用廢物高溫焚燒處置系統只燒了3個月就停用,原因是公司不是地方贏利大戶,用電不在政策照顧、扶持之列,而機器又必須連續運轉,停停開開會造成損害,裝置只能閑置。企業負運營的局面,不僅影響了企業的利潤率,使其無法持續經營,也在某種程度上影響了企業對就業的吸納力量,無法使城市廢棄物處理企業起到緩解城市就業壓力的作用。

(三)城市廢棄物處理企業面臨市場的無序競爭,缺乏統一的政策規范和法律標準

廢棄物處理企業普遍存在著無序競爭。如在廢紙回收方面,許多正規企業競爭不過個體回收戶,原因是為了能夠享受國家有關稅收優惠政策,正規廢紙再利用企業在回收廢紙時,需向收款方索要發票,而對方因此多繳納一筆稅款,即使是以同樣價格收購廢紙,正規企業也缺乏競爭力。目前,有關城市廢棄物處理企業發展的產業政策和法律法規很不完善。產業準入門檻較低,沒有建立資格認證體系,大量“只淘金,不治污”的小作坊比比皆是,這不僅影響城市廢棄物處理企業的正常運行,降低其盈利能力,也不利于那些非正規廢棄物處理企業的正規化發展,從而制約整個行業的發展及其對城市就業拉動作用的發揮。另外,對城市廢棄物處理企業免稅、補貼等扶持政策的力度不夠,許多相關企業不僅沒有享受到更優惠的稅收政策,還遭遇了稅收政策調整后的尷尬,致使生產難以維系。

(四)城市廢棄物處理企業缺乏資金支持

城市廢棄物處理企業的發展具有特殊性,許多部門投資大、建設周期長、資金回籠緩慢,由于城市廢棄物處理企業發展在中國尚處于起步階段,社會的認知程度和配套措施很不完善,加之其特殊的行業特點需要大量的啟動資金才能使企業正常運營。如某市新天地公司的組建,前期投資就達到了8 300萬元,相對于如此巨額的投資,其目前的負運營狀態使得收回成本的期限很難預測。這種狀況致使大量資金轉而投入到其他行業,造成城市廢棄物處理企業融資相對困難,從而在一定程度上影響了城市廢棄物處理企業在促進城市就業中的作用的發揮。

四、城市就業與城市廢棄物處理企業可持續發展的對策建議

(一)建立健全的法律體系,促進廢棄物處理企業規范化發展

立法先行、依法推動廢棄物處理企業的發展,是許多發達國家的成功經驗。我們必須盡快建立健全相關的法律法規,做到有法可依、有章可循。在國家出臺相關法律政策的同時,各級政府也應根據自己具體的情況出臺配套措施,支持城市廢棄物處理企業的發展;做到嚴格執法、依法行政,切實規范廢棄物處理企業的從業市場及經營活動,改變城市廢棄物處理企業發展過程中無序的競爭狀態,提高企業的盈利能力,從而吸納更多的人員就業;在法律法規層面上為發展城市廢棄物處理企業提供規范而有力的支撐。如在立法中,明確國家、地方政府、企業、公眾的責任和義務,實行“排污者負責制”和“生產者責任延伸”的基本原則,確定排污者要承擔的責任和生產者對其產品廢舊后的回收利用處理責任;實行企業環境報告書制度,每年由企業主動提交報告經政府核準后向社會公布,接受社會的監督。

(二)制定完善的政策制度,營造良好的企業發展環境

政府應運用行政手段給予廢棄物處理企業以政策支持,這些政策包括稅收優惠、政府采購政策、征稅政策、規模經濟政策等,如在稅收方面已給予城市廢棄物處理企業免征增值稅的政策外,還應由產生廢棄物的企業給回收廢棄物企業一定的補償,建立廢舊物資回收再生利用基金制度。一方面對從事廢棄物處理的投資和產業活動減免稅項,以增強廢棄物處理企業的自我生存能力;另一方面政府要對投資經營廢棄物處理達到一定規模、運行良好的企業給予一定的經濟獎勵,把政府的直接投資行為變成鼓勵行為;再一方面,政府對從事廢棄物處理投資經營活動的企業給予貸款方面的優惠,鼓勵金融機構向廢棄物處理活動注入資金;最后,廢棄物處理基礎設施建設與經營可采取獨資、合資、股份制合作、政府合股等形式,鼓勵國內外投資經營者參與廢棄物處理和經營,努力開辟各種社會融資渠道,解決資金不足的問題。

(三)逐漸改變現行管理體制,實現廢棄物處理企業發展的“國退民進”

廢棄物處理一直被認為是一項國家的公共事業,在這方面的投入,造成政府財政的很大負擔。隨著廢棄物所蘊含的價值逐漸被社會所認知,廢棄物處理行業巨大的潛在利潤空間使得將該行業由目前的公益性事業的政府行為轉變為社會服務性質的經濟行為變得十分可行,即改變現行政企合一的產業發展模式[8],實行廢棄物處理企業發展的“國退民進”。目前應將廢棄物處理單位從政府部門中分離出去,實行政府監督、專業企業提供服務的產業發展模式,這樣既能減輕政府財政負擔,又引入了市場競爭機制,提高行業運行效率。另外,廢棄物處理企業發展的“國退民進”還可以使政府更容易地規范該行業從業市場,將目前數以萬計的“拾荒大軍”納入到該行業中來,使其就業正規化。同時應加大宣傳力度,改變對廢棄物從業人員的傳統看法,切實提高其就業狀況,實現促進就業、減輕城市就業壓力的目標。如深圳市進行的廢棄物產業企業化改革在切實減輕城市污染的同時促進了城市就業的增加[9]。事實證明,計劃和市場的有機結合是廢棄物處理企業發展的可行方向。

(四)建立科技支撐體系,提高廢棄物處理企業技術水平

廢棄物處理行業還是一個對技術要求很高的行業,它需要多學科集成、融合和交叉,科技進步對該產業的發展具有舉足輕重的作用。因此,構建城市廢棄物處理企業發展的科技支撐體系,引導科技力量參與行業的發展,具有重要意義。應在市場機制條件下,以產業技術創新為核心、以相關大專院校和科研機構為依托,建立產、學、研相結合的技術研究、開發、應用、擴散體系,積極發展與國外有關單位的技術合作與交流,引進、消化和吸收國外廢棄物處理的先進技術和設備,組織開發和推廣應用先進適用的資源節約和替代技術、廢棄物的再資源化技術,為城市廢棄物處理企業發展提供強有力的技術保障。