治理、善治與中國特色社會主義社會管理

王　勇　牛蘭英

[摘 要]治理與善治,是基于市場失靈和政府失靈于上世紀90年代在西方興起的一種政治思潮。其理論形態雖然尚不成熟,基本概念也比較模糊,但它體現的合作、共治的價值理念,超越了傳統的思維方式,從而對政治學的發展作出了重要貢獻。當前認真學習研究治理善治理論,對于加強社會管理,構建社會主義和諧社會具有重要借鑒價值。

[關鍵詞]治理 善治 社會管理

作者簡介:王勇,河南商丘人,天津社會科學院馬克思主義研究所助理研究員;牛蘭英,河南商丘人,中共商丘市委黨校黨建教研部副教授。

一、治理與善治理論的興起及其基本內涵

1989年的世界銀行報告《撒哈拉以南非洲:從危機到可持續增長》首次使用了“治理危機”(crisis in governance)一詞,用來概括當時非洲的情形。此后,“治理” 被西方學界和政界廣泛使用,一時間成為一個可以指涉任何事物的流行術語。進入21世紀,治理也成為我國學界的重要話語。在我國治理一詞首先被經濟學界引入,如“公司治理”,后來政治學界、社會學界也相繼采用,分別指政府治理和公共治理。

然而,治理并沒有一個統一的定義和用法。英國學者羅伯特·羅茨在分析梳理幾種不同的治理定義的基礎上指出,“治理標志著政府管理含義的變化,指的是一種新的管理過程,或者一種改變了的有序統治狀態,或者一種新的管理社會的方式”。他認為,治理至少有6種不同的用法,即作為最小國家的治理、作為公司治理的治理、作為新公共管理的治理、作為“善治”的治理、作為社會控制論系統的治理和作為自組織網絡的治理,并分別對每種用法作了具體分析。[1](p86-94)關于治理的定義,全球治理委員會給出的界定無疑具有很大的代表性和權威性。該委員會于1995年發表的題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告,對治理下了如下定義:治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征:治理不是一整套規則,也不是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎不是控制,而是協調;治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續的互動。[1](p4-5)

雖然治理理論是為了彌補市場和國家的缺陷而提出來的,但治理既沒有國家合法的強制力,也沒有市場機制自發的調節功能。治理的特征決定了它像市場失靈和國家失靈一樣,也存在治理失靈的可能性。但判斷治理失靈的標準不像判斷市場失靈和國家失靈的標準那樣一目了然。

善治是世界銀行提出的新口號,已成為世界銀行向第三世界國家貸款政策的主導思想。對于世界銀行來說,治理就是“使用政治權力管理國家事務”,而“善治”涉及:一種有效率的公共服務、一種獨立的司法體制以及履行合同的法律框架;對公共資金進行負責的管理;一個獨立的、向代議制的立法機構負責的公共審計機關;所有層次的政府都要遵守法律、尊重人權;多元化的制度結構以及出版自由。[1](p91)

我國學者俞可平認為,善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關系,是兩者的最佳狀態。他在綜合各家關于善治問題觀點的基礎上概括了善治的10個要素:合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩定、廉潔和公正。[2](p85-86)

總之,善治的過程就是一個還權于民的社會管理過程,在這一過程中,公民廣泛參與、政府與各級各類社會組織有效合作,良性互動,以使公民的公共利益最大程度的得以實現。可見,健全和發達的公民社會是實行善治的基礎。各國因公民社會的發展狀況千差萬別,善治的程度也有很大不同。但隨著市場經濟體制的廣泛發展和全球化進程的加快,越來越多的學者和國際組織傾向于使用善治這個分析框架分析國際國內問題。

二、中國特色社會主義社會管理格局的善治取向

黨的十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設、構建社會主義和諧社會的戰略高度,提出了“加強社會建設和管理,推進社會管理體制創新”的要求,并明確提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。黨的十六屆六中全會和黨的十七大又分別對健全這一中國特色的社會管理格局進行了強調和部署。

“黨委領導”,主要是政治領導,確保社會管理的正確方向。整合各種資源,凝聚各方力量,充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用;“政府負責”,是指政府作為社會管理的最重要的主體,要切實發揮社會管理和公共服務的職能,既不能缺位也不能越位。但“負責”決不是包辦,事實上也做不到。政府要在管理中體現服務,在服務中實現管理;“社會協同”,就是要充分發揮各類社會組織的作用。社會組織能夠發揮政府所不能發揮的特殊作用。在中國特色的社會管理格局中,社會組織是社會管理的主體之一,同時也是被管理的對象。黨的十六屆六中全會通過的《決定》七次提到“社會組織”,這是從未有過的現象;“公眾參與”,是社會管理的基礎,也是人民當家作主的有效實現形式。公眾參與既是權利的行使,也是義務的履行,其參與的程度直接決定社會管理的效果。

黨的十六屆四中全會提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”,既符合我國現階段社會管理的實際情況,也符合治理與善治的基本理念;既是重大的理念創新,也是重大的制度創新。這一嶄新的社會管理格局,首先體現了社會管理主體的創新。政府、社會組織、公眾在管理格局中雖地位不同,但畢竟都是主體,與統治理念下的單主體管理有質的區別。其次,體現了社會管理方式的創新。“黨委領導”、“政府負責”、“社會協同”、“公眾參與”的社會管理方式,既不完全同于善治條件下的社會管理,也根本區別于計劃經濟條件下的社會管理,它以特有的方式體現了我國現階段社會管理的政治優勢和政府主導型現代化的基本特征。

關于善治理論,在西方學界見人見智,在我國也是褒貶不一。本文認為,實現善治的兩個基本前提是管理主體的多元化和合作共管。善治作為一種分析框架,在于強調政府與社會的合作,通過二者的良性互動,共同推動公共利益的實現,而不是旨在強調政府要完全放權于社會,這事實上是做不到的,也不符合我國的政治傳統。我們不能簡單地把善治理論看作西方自由主義的翻版,作為分析工具,對于我國這樣政社長期不分、公眾參與意識淡薄的國家,是有積極意義的。

黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局,實質上就是中國特色社會主義社會管理的基本框架,它體現了鮮明的善治取向,盡管其完善還有很長的路要走,與善治的要求也有很大差距,但意義在于,它體現了一種積極的管理理念和政策導向。隨著社會建設和社會管理實踐的深入推進,這一管理格局也必將不斷發展和完善。

參考文獻

[1]俞可平。治理與善治[M]社會科學文獻出版社2000年

[2]俞可平。民主與陀螺[M]北京大學出版社