淺論抽象行政行為的司法審查

[摘 要]抽象行政行為是國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和事制定的具有普遍約束力的行政規(guī)則的行為。本文首先對(duì)建立抽象行政行為的司法審查的理論進(jìn)行了闡述,隨后對(duì)我國(guó)抽象行政行為的司法審查現(xiàn)狀以及建立司法審查制度的必要性進(jìn)行了分析,在我國(guó)法院實(shí)行司法審查實(shí)踐的基礎(chǔ)上,提出構(gòu)建我國(guó)抽象行政行為司法審查制度的設(shè)想。

[關(guān)鍵詞]抽象行政行為 司法審查 理論基礎(chǔ) 司法審查制度

作者簡(jiǎn)介:段秀華(1982-)女,漢族,安徽舒城人,安徽大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)研究生,研究方向公共部門人力資源管理。

在我國(guó),抽象行政行為是行政法學(xué)界的理論用語。從動(dòng)態(tài)方面看,抽象行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和事制定的具有普遍約束力的行政規(guī)則的行為。從靜態(tài)看,抽象行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)范,包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令。“上至國(guó)務(wù)院,下至鄉(xiāng)政府,各級(jí)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)依據(jù)憲法和組織法,實(shí)施抽象行政行為”[1]

一、建立抽象行政行為的司法審查制度的理論

(一)憲政分權(quán)理論

法國(guó)《人權(quán)宣言》中有一句至理名言:“任何權(quán)力無保障和分權(quán)未確立的社會(huì),就沒有憲法。”幾個(gè)世紀(jì)以來,人們無不以這種人權(quán)、民主、法治的理論充實(shí)“立憲主義”,而相應(yīng)的分權(quán)理論則成了世界各法治國(guó)家實(shí)現(xiàn)憲政的重要法寶。隨著行政權(quán)在憲法執(zhí)行方面的作用與日俱增,為了控制行政權(quán)的膨脹以及抑制行政越權(quán)等違憲行為,各國(guó)憲政分權(quán)理論成為司法審查制度形成的首要理論淵源。憲政分權(quán)理論的核心論點(diǎn)是各種為保障權(quán)利而設(shè)立的權(quán)力必須受到限制。

(二)尊重行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)理論

美國(guó)法院在行使行政行為司法審查權(quán)時(shí),奉行“初審權(quán)”,在司法審查中,遇到依法應(yīng)由行政機(jī)關(guān)首先解決的問題時(shí),應(yīng)先由行政機(jī)關(guān)對(duì)該問題作出裁決,再進(jìn)行司法審查。[2]司法權(quán)之所以如此尊重行政權(quán),理由在于:(1)便于行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用統(tǒng)一的政策解決行政過程中需適用統(tǒng)一政策解決的問題,防止政策的不統(tǒng)一和不連貫;(2)便于行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用其專業(yè)知識(shí)和技能解決必須依賴此種專業(yè)知識(shí)和技能解決的問題;(3)便于行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用自由裁量權(quán)解決的問題,防止司法裁量代替行政裁量。

(三)訴權(quán)最大化理論

所謂訴權(quán)最大化理論,其含義是為適應(yīng)人民不斷增長(zhǎng)的權(quán)益要求,國(guó)家應(yīng)該提供取之不盡用之不竭的司法幫助和救濟(jì)。我們主張行政權(quán)接受司法權(quán)的監(jiān)督審查,目的并不是為了使二者對(duì)峙相持,而是要最大化公民的訴權(quán),保障公民的權(quán)利。縱觀世界各國(guó)司法審查范圍,也無不體現(xiàn)了保護(hù)訴權(quán)之從無到有、從小到大的發(fā)展趨勢(shì),先是一般的具體行政行為,再到抽象行政行為,可以說對(duì)行政權(quán)司法審查范圍的擴(kuò)大,一方面是行政法治的要求,另一方面更是訴權(quán)最大化的具體體現(xiàn)。

(四)道德成本降解理論

這一理論源自于倫理學(xué),所謂道德成本的降解,是指司法審查可使國(guó)家行政的道德成本最小化。按照哲學(xué)的觀點(diǎn),行政主體的行政行為既是一個(gè)法律行為,也是一個(gè)道德行為。行政權(quán)的濫用,使政府是否能夠或真正代表公共利益受到高度質(zhì)疑,因而導(dǎo)致人們對(duì)政府及其行為的道義性譴責(zé)。為了不使這種譴責(zé)成為一種推翻政府的憤怒力量,司法審查成為了文明的救濟(jì)途徑。通過司法審查,相對(duì)方獲得的不僅僅是一種物質(zhì)上的補(bǔ)償,同時(shí)又是一種精神上的慰藉,而且也是其道義上的善對(duì)于惡的勝利。憑借司法審查,政府將其因違法行政行為所可能造成的道義的損失降低到了最低程度,可以重新?lián)Q取行政相對(duì)人對(duì)政府的信任與支持,從而避免了憲政危機(jī)。

二、對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的必要性

(一)權(quán)力制約原則要求對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查

現(xiàn)代憲政理念要求實(shí)行權(quán)力分立并且相互制約以達(dá)到憲政文明。在現(xiàn)代,行政權(quán)得到很大的擴(kuò)張,表現(xiàn)在它滲透到傳統(tǒng)立法和司法的領(lǐng)域,形成委任立法權(quán)和行政司法權(quán)。歷史早就證明:任何權(quán)力一旦成為權(quán)力體系中重要的和顯赫的權(quán)力,就存在著超越自我約束甚至腐敗的可能,行政權(quán)的擴(kuò)張既是如此。要防止權(quán)力被濫用,只有用權(quán)力來對(duì)抗權(quán)力。在我國(guó),傳統(tǒng)上一直存在著強(qiáng)行政司法的狀況,要重構(gòu)行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系,就必須建立起真正的司法審查制度,因此,我們要在堅(jiān)持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)人大最高權(quán)力地位的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮分權(quán)監(jiān)督體制的功能作用,建立和加強(qiáng)人民法院對(duì)政府機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的具體行政行為和抽象行政行為的司法審查權(quán)。

(二)現(xiàn)代國(guó)家法制建設(shè)的發(fā)展決定必須把抽象行政行為納入司法審查的范圍

隨著經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,政府管理的范圍不斷擴(kuò)展,需要制定大量的法律規(guī)范來調(diào)節(jié)新的社會(huì)關(guān)系,僅僅靠國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定法律已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要,于是授權(quán)立法、委任立法的形式便應(yīng)運(yùn)而生,政府制定法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)大量增加,而各級(jí)政府濫用制定法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力的現(xiàn)象也隨之增多,抽象行政行為違法的問題日趨嚴(yán)重。例如通過抽象行政行為違法征收財(cái)物、亂攤派,同時(shí)推卸責(zé)任和義務(wù),導(dǎo)致政出多門,法出多門,法規(guī)、規(guī)章相互矛盾、沖突和重復(fù),破壞法制的統(tǒng)一和嚴(yán)肅性,給行政管理造成混亂。惟有將抽象行政行為納入司法審查范圍,方能阻卻違法的抽象行政行為。

(三)我國(guó)抽象行政行為存在的諸多問題要求對(duì)其進(jìn)行司法審查

從司法實(shí)踐看,因?yàn)榉ㄔ翰荒軐彶槌橄笮姓袨榈暮戏ㄐ?個(gè)別行政機(jī)關(guān)經(jīng)常利用抽象行政行為侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益成為當(dāng)今行政侵權(quán)的一種新現(xiàn)象。由于抽象行政行為是針對(duì)不特定對(duì)象作出的,其一旦違法,將會(huì)給眾多公民造成損失,而法院又不能受理對(duì)違法抽象行政行為提起的訴訟,這樣,就可能導(dǎo)致違法的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生。從這個(gè)意義上說,抽象行政行為比具體行政行為更具有危害性和破壞力。[3]加強(qiáng)人民法院對(duì)抽象行政行為的司法審查以后,公民、法人和其他社會(huì)組織就可以間接地或者直接地對(duì)抽象行政行為給其合法權(quán)益造成的損害,啟動(dòng)司法審查程序,訴請(qǐng)人民法院進(jìn)行司法審查、裁決,這可以在更廣泛和更高層次上保障相對(duì)人的合法權(quán)益。

三、我國(guó)抽象行政行為的司法審查現(xiàn)狀

我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定:“人民法院審理行政案件,參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。”[4]由此可見,在審查具體行政行為合法性的過程中,如果具體行政行為以規(guī)章為依據(jù)的,法院有權(quán)審查規(guī)章的合法性,以確定是否參照。如果認(rèn)為其不合法,司法實(shí)踐中的通常做法是不去對(duì)抽象行政行為的合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)。司法審查抽象行政行為的有限性導(dǎo)致抽象行政行為依然在實(shí)際生活中發(fā)揮作用,影響公民的權(quán)益得失。

同時(shí),我國(guó)現(xiàn)行的體制也限制了人民法院對(duì)抽象行政行為的司法審查權(quán)。在現(xiàn)行政權(quán)體制下,政府機(jī)關(guān)和人民法院是人大下面分別行使行政權(quán)和司法權(quán)的兩個(gè)平行機(jī)關(guān),憲法沒有明確規(guī)定人民法院對(duì)政府機(jī)關(guān)具有監(jiān)督制約權(quán)。一些政府機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人甚至將人民法院當(dāng)成自己領(lǐng)導(dǎo)、管理的職能部門。在這種思想觀念支配下,現(xiàn)實(shí)生活中還出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)抵抗甚至干涉司法審查權(quán)的情況。

四、我國(guó)抽象行政行為司法審查制度的構(gòu)建

抽象行政行為既是執(zhí)行法律的活動(dòng),又是創(chuàng)制行政規(guī)范的活動(dòng),不論從哪個(gè)角度看,抽象行政行為作為法律運(yùn)行的環(huán)節(jié),都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督制約。在我國(guó),健全和完善抽象行政行為司法審查制度是大勢(shì)所趨,應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手構(gòu)建:

(一)在思想理論上認(rèn)同和重視對(duì)抽象行政行為的司法審查

具體而言,在對(duì)公民進(jìn)行的民主意識(shí)和法律意識(shí)的宣傳教育中,既要肯定我國(guó)現(xiàn)存的司法審查制度,又要明確健全和發(fā)展我國(guó)司法審查制度的必要性和緊迫性:正確地分析和對(duì)待西方分權(quán)制約理論和政權(quán)體制,借鑒其有益的成份,以健全我國(guó)的政權(quán)體制;在建設(shè)法治國(guó)家這一治國(guó)方略的指導(dǎo)下,明確提高立法質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)依法行政以及通過司法審查保障依法行政的必要性;明確抽象行政行為是具有可訴性的,公民可以利用司法審查起訴違法的抽象行政行為,以保障其合法權(quán)益。

(二)修訂法律,明確法律依據(jù),依法保障對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的權(quán)威性

可以通過憲法修正案的形式明確規(guī)定我國(guó)司法審查的憲法依據(jù),包括規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)與人民法院的相互關(guān)系,人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)及其行政行為包括抽象行政行為的司法審查權(quán);公民等有權(quán)對(duì)特定抽象行政行為提起控訴;司法審查的基本原則和制度;司法審查的實(shí)施保障等。鑒于行政法規(guī)的效力等級(jí)較高,以及司法對(duì)所有抽象行政行為進(jìn)行審查的時(shí)機(jī)尚不成熟,因此在《行政訴訟法》中將有關(guān)司法審查的憲法精神和原則具體化,修改和增加有關(guān)條文,或者是單獨(dú)規(guī)定有關(guān)抽象行政行為司法審查的對(duì)象,對(duì)司法審查制度進(jìn)行全面、明確的規(guī)定,使對(duì)抽象行政行為的司法審查有法可依。

(三)健全司法審查的組織體制,確保司法獨(dú)立

中共十六大報(bào)告指出:“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。建立結(jié)構(gòu)合理、 配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)利運(yùn)行機(jī)制,從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督,保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計(jì)等職能部門的作用”。增強(qiáng)司法的獨(dú)立性使賦有司法審查職責(zé)的法院有相應(yīng)的權(quán)威,這是我國(guó)法院對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的首要條件。增強(qiáng)司法的獨(dú)立性的要點(diǎn)是:解決好司法獨(dú)立與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系;設(shè)計(jì)法院和法官獨(dú)立的司法制度;將法官的任命權(quán)交由省級(jí)或省級(jí)以上國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)決定;進(jìn)一步提高法官的薪金待遇;減少法官與社會(huì)的接觸等。

(四)開拓多方面的監(jiān)督渠道,完善監(jiān)督機(jī)制

司法審查是人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法和法律所作的評(píng)價(jià),是審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督。完善司法審查制度,還要使司法審查接受人大的監(jiān)督對(duì)抽象行政行為的司法審查是為了提高規(guī)范性文件的質(zhì)量,提高政府的工作效率和威信。人大對(duì)司法審查的監(jiān)督最終也是為了維護(hù)政府的權(quán)威。現(xiàn)在國(guó)家權(quán)力的權(quán)威來自正當(dāng)性,而不是迷信和崇拜。人大和社會(huì)公眾對(duì)司法審查的監(jiān)督并不是對(duì)司法機(jī)關(guān)的不信任,而是支持、維護(hù)司法機(jī)關(guān)的工作,維護(hù)政府的權(quán)威。

黨的十六大報(bào)告指出:“社會(huì)主義司法制度必須保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義。按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求,完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度,進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制。”“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督,保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。[5]這也正是本課題研究的一個(gè)主要目的,希望我們的努力能對(duì)中國(guó)的行政法治建設(shè)、司法體制改革有所貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]應(yīng)松年主編。行政行為法[M]北京：人民出版社1992年版，第755頁(yè)

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[3]馬懷德。法院審查抽象行政行為勢(shì)在必行。檢察日?qǐng)?bào)正義網(wǎng)2003 年 1 月 16 日

[4]應(yīng)松年、薛剛凌。論行政權(quán)[J]政法論壇2001年第四期，第55頁(yè)

[5]《中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，北京：人民出版社2002年版，第34頁(yè)