論可持續發展視野下的環境教育立法

姜　明　蔡守秋

摘 要:轉變發展觀、實施可持續發展戰略離不開在全社會廣泛、深入地開展環境教育。環境教育立法在環境教育的發展中起著關鍵性保障作用,世界上環境教育卓有成效的國家無一不從法律制度上明確了環境教育的目的、模式和實施機制。我國環境教育立法目前已具備了充足的理論依據和立法依據,應借鑒發達國家尤其是美國在環境教育立法方面的成功經驗,確定政府主導、社會參與的環境教育模式,著手制定《中華人民共和國環境教育法》。

關鍵詞:環境教育;立法;可持續發展

中圖分類號:D922.68 文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0082—04

可持續發展理論的產生可以追溯到1972年的斯德哥爾摩聯合國人類環境會議,這次會議發表了廣為人知的《人類環境宣言》,提出要把環境保護與發展作有機銜接,鼓勵更多國家把環境問題當成政策討論。此后,各國都致力于將新的環境主義轉為政治上更能接受的名詞,這為后來“可持續發展”概念的提出打下了重要基礎。斯德哥爾摩會議還有一個重要成果就是提出了“必須對年輕一代和成人進行環境問題的教育,同時應該考慮到對不能享受正當權益的人進行這方面的教育”的主張,會上聯合國教科文組織和聯合國環境規劃署發起擬定了國際環境教育方案,并正式將“環境教育”的名稱確定下來。這些都極大地增強了環境教育的國際地位和國際社會對其重要性的認識。1987年,世界環境與發展委員會發表報告《我們共同的未來》,明確提出了“可持續發展”理論,這無疑是一盞明燈,照亮了環境教育的發展道路。同年,在莫斯科召開了國際環境教育和培訓會議,會議倡議20世紀90年代為國際環境教育10年。1992年在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》歷史性地指明:教育對于促進可持續發展和提高人們解決環境與發展問題的能力具有至關重要的作用。此后,環境教育由過去人對環境的單向態度轉為面向可持續發展的多維視野,更多地關注與環境緊密相聯的人與人的關系、集團與集團的關系、國家與國家的關系等領域。

以可持續發展為主題的環境教育,其目的在于使人們認識到地球上生命之間的相互依存關系,認識到人類自身的活動與決策在現在和將來對資源、對當地社區、對全球以及對整個環境所造成的影響,提高人們對各種促進或阻礙可持續發展的政治、經濟、社會、文化、技術、環境等因素的認識,培養人們保護環境的意識、態度和價值觀,使人們有效地參與當地、國家及全球的可持續發展,幫助人們為創造更平等的、可持續的未來而努力。

世界上環境教育卓有成效的國家無一不從法律上明確了環境教育的制度、模式和實施機制。我國環境教育雖然起步于20世紀70年代,但發展30多年來并沒有發揮應有的作用,環境教育的基本法律制度還沒有建立起來。本文擬在參照國內外先進立法經驗的基礎上,考察我

國環境教育的立法依據和理論依據,進而對我國環境教育立法問題提出合理的意見和建議。

一、國際環境教育立法概況

1.美國的環境教育立法

美國是世界上最早開始環境教育的國家之一,早在1969年就頒布了《國家環境教育政策法案》,鼓勵官方和民間發展環境教育,在此基礎上美國于1970年頒布了世界上第一部《環境教育法》,以法律的手段促進并保障各級各類教育中環境教育課程的開設與發展。到1990年,美國國會又頒布了《國家環境教育法》(The National Environment Education Act),該法確定了國家環境教育的管理機構及其職能,規定環境保護署設置環境教育處(Office of Environment Education),設定各種專門款項如羅斯福獎金(Theodore Roosevelt Awards)、索羅獎金(Henry David Thoren Awards)、總統環境青年獎金(President's Environmental Youth Awards)等對環境教育和環境保護工作予以支持和獎勵。這部法律的貫徹實施強有力地支撐起美國涉及面廣、影響深、可操作性強的環境教育體系。

2.日本的環境教育立法

日本的環境教育始于20世紀70年代,1988年日本環境廳頒布了《環境教育懇談會報告》,明確提出了環境教育社會化的基本想法和措施。該報告的內容包括五個部分:環境教育的動向;環境教育的重要性;環境教育的基本想法;環境教育的推進方法;關于環境教育體系的課題。此后,日本地方政府、自治體陸續以該報告提出的這些環境教育政策為基礎,制定了適應地方特點的環境教育基本方針和計劃,并落實到環境教育實踐中。日本1993年的《環境基本法》第25條“關于環保教育與學習等”表明了國家對環境教育的基本態度:“為了通過振興環保教育,充實有關環保的宣傳活動,以加深國民對環境的理解,增進他們從事環保活動的意欲,國家要采取必要的措施。”在此基礎上,日本于2003年頒布了《增進環保熱情及推進環境教育法》,不僅確定了環境教育的目的、定義及基本理念,而且明確了國家、地方政府各主體的責任和義務,完善了一系列相關的配套機制。自此,日本環境教育完全獲得了自己的法律地位和保障。

3.巴西和菲律賓的環境教育立法

巴西和菲律賓同為發展中國家,但它們在環境教育的法制化進程中卻走在了世界前列。巴西在1999年和2002年分別頒布相關的法律及其實施細則,確定了全國環境教育政策及其實施辦法,將正規教育和非正規教育中的環境教育都納入了法律保障體系之中。菲律賓在2008年12月通過了《國家環境意識與環境教育法》,將環境教育明文納入了學校課程之中。在環境教育的內容方面,菲律賓將可持續發展觀的培養放在相當重要的位置,樹立公民的可持續發展觀成為其環境教育的重要目標之一。

總之,不論是發達國家還是發展中國家,它們在多年的環境教育實踐中,都逐步認識到法律保障對于推動環境教育目標實現的重要意義。事實證明,這些國家的環境教育立法實踐的確能為它們未來的環境教育工作起到很好的保駕護航作用。

二、我國環境教育立法的理論依據分析

1.可持續發展理論

可持續發展(Sustainable Development)理論的提出,是人類對自己文明發展歷程和生存方式的重新審視和反思。其一經提出,就對法學、經濟學、哲學、倫理學、政治學、國際關系學諸學科的發展產生了深遠的影響,其自身也成為環境教育立法的指導性理論。可持續發展是一種新的價值觀和發展觀。工業社會的傳統發展模式以經濟指標作為衡量社會發展的唯一尺度、片面追求GNP增長,這一模式已經使人類面臨著生態環境惡化、自然資源日趨短缺的困境。而可持續發展的目標是:發展必須有利于人類社會的持續進步,有利于人類所依賴的生態系統的持續存在和演進,把人類社會置于整個自然生命系統中,將人類的發展與自然的發展看做是互相影響、互相制約的平行的發展。實施可持續發展戰略要求人們的發展觀念和發展思想都要有深刻和根本的轉變,而要實現這一根本性轉變,就需要對環境教育采取一種整體的政策措施,對全社會進行全方位的環境教育,力求將人們的意識和行為統一和規范到可持續發展的軌道上來。

2.科教興國戰略

“科教興國”是黨中央、國務院按照鄧小平理論和黨的基本路線,科學分析和總結世界近代以來特別是當代經濟、社會、科技發展趨勢和經驗,并充分估計未來科學技術特別是高技術發展對綜合國力、社會經濟結構、人民生活和現代化進程的巨大影響,根據我國國情,為實現社會主義現代化建設三步走的宏偉目標而提出的發展戰略。“科教興國”的內涵主要有:全面落實科學技術是第一生產力的思想,堅持教育為本,把科技和教育擺在經濟、社會發展的重要位置,增強國家的科技實力及其向現實生產力轉化的能力,提高全民族的科技文化素質,把經濟建設轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來,加速實現國家的繁榮強盛。這一戰略也是我們大力提倡發展環境教育,解決環境教育法律保障問題的重要依據。在步入知識經濟的時代,建立終身教育體系和構建學習型社會既是世界各國發展的大勢所趨,也是我國經濟社會發展和教育發展的必然選擇。我國目前已經構建了包括《教育法》、《義務教育法》、《國防教育法》、《高等教育法》、《教師法》等在內的科技教育法律體系,但面向全民的、與實現可持續發展目標相配套的環境教育立法還十分薄弱,相關的許多法律問題還沒有得到解決。

3.公民環境權理論

什么是公民環境權?學術界就這一問題提出了多種觀點。筆者比較贊同的觀點是:公民環境權是指公民“有在適宜于人類健康的環境中生活以及合理開發利用環境資源的權利,包括良好環境權和環境資源開發利用權兩個方面”①。良好環境權是人類的生態性權利,具體包括清潔空氣權、清潔水權、安寧權、環境觀賞權、環境教育權等,這些是最基本的環境權。環境資源開發利用權主要是財產權,對于某些依靠自然資源謀生的公民②來說,這種財產權甚至意味著其生存權和生命權的維系。通過對公民環境權內容的分析不難發現,環境教育立法對公民環境權的保障具有相當積極的作用,是公民實現環境權的有效途徑。運用法律的強制力保障公民環境教育權的實現,有助于提高公民的環境保護意識和對環境保護的認識水平,進而使公民了解自身的環境權利和義務,懂得如何恰當地行使自己的權利。這既是公民參與國家環境管理的前提,又是環境保護的必要民主程序,也是實現公民環境知情權的重要途徑。

三、關于我國環境教育立法的思考

E?博登海默在解釋法律制度的作用時引入了秩序③這一概念,他認為秩序能夠廣泛地調整人類事務的各個領域,使一種規范得以實現“連續一致性”。環境教育立法正是基于這樣一種功能而在環境教育的發展中起到關鍵性保障作用的。通過環境教育能使環境意識特別是環境保護法律意識深入人心,使人們認識到環境問題是社會問題,關系著社會自身的生存和發展,環境保護更多的是一種法律義務,個體在社會中必須履行環境義務。反過來,個體環境法律意識的提高又會促使其對環境保護法制建設提出更高的要求,促進環境法律制度的完善。

目前,我國還沒有形成環境教育法律體系框架,指導環境教育工作的主要是國務院及其部委的一些政策性文件,如1996年國家環保總局、中共中央宣傳部、國家教委聯合發布的《全國環境宣傳教育行動綱要(1996—2010)》,該綱要對環境教育的內容、對象、目標等作出了較詳細的規定。2001年國家環境保護總局印發的《關于開展環境法制宣傳教育的第四個五年規劃》提出了通過環境法制宣傳教育,提高社會公眾的環境法律意識和依法參與環境監督的能力,提高企業和公民的環境守法意識等目標。此外,一些法律中也有一些關于環境教育的零散規定,如《環境保護法》在總則部分第五條規定:“國家鼓勵環境保護科學教育事業的發展,加強環境保護科學技術的研究和開發,提高環境保護科學技術水平,普及環境保護的科學知識。”這些內容對于保障我國環境教育的良好運行來說還遠遠不夠,今后需要結合我國實際,明確環境教育的重要意義,構建我國專門的環境教育法律制度。對此,筆者認為必須把握和解決好以下兩個問題。

1.應確定政府主導、社會參與的環境教育模式

從一些國家環境教育的發展經驗來看,美國的政府主導、運用行政和法律手段保證環境教育全面實施的環境教育模式比較適合我國。因為我國是一個有著悠久行政主導傳統的國家,我國完全可以集中各種優勢資源快速有效地大范圍開展各級各類環境教育工作。從我國目前的環境教育發展狀況來看,環境教育起步較晚、地區發展不平衡、投入不足、普及不平衡(重學校環境教育,在職環境教育和社會環境教育相對薄弱)的現象比較明顯,公民整體環境意識薄弱。這些問題的解決有賴于政府充分重視環境教育,對環境教育進行統一部署和規劃。要確定政府主導的環境教育模式,就必須從法律上明確承擔環境教育職責的主體,使環境教育真正成為一項長期穩定的政府職能,并使環境教育的目標和評價標準成為衡量政府教育行政績效的一項“硬”性指標,從而使環境教育擺脫目前被“虛化”和“弱化”的尷尬地位。同時,由政府主導推進環境教育也有利于從全局上、整體上把握環境與經濟的協調發展,處理好各方面關系。

在政府主導的基礎上,應強調環境教育離不開公眾參與。一方面,環境教育不僅是學校教育,更是一種廣泛的全民教育,其目標是要提高全社會的環境意識和認識水平,為實現經濟社會可持續發展打下良好的思想基礎。另一方面,公眾自覺、自發地參與到環境保護活動中來是做好環境教育的基礎,也是環境教育立法的重要目標。我國人口眾多、地域廣闊,我國的環境教育不應該僅僅依靠政府向公眾灌輸環境保護知識,最重要的是要通過為公眾參與環境保護提供法律途徑,從制度上保證廣大公眾獲取環境知識和環境信息,使公眾在參與環境保護的活動中加深體會、提高認識,從而產生學習環境保護相關知識的主觀愿望,主動尋找、創造各種學習渠道。總之,我國環境教育立法要確定政府主導、社會參與的環境教育模式,明確政府作為環境教育責任主體的地位,鼓勵社會公眾積極參與、共同推進環境教育的蓬勃發展,最終促進整個社會的可持續發展。

2.制定《中華人民共和國環境教育法》

我國現行《環境保護法》第五條是對環境教育的一條原則性規定,這一規定雖然不夠細化,但體現的精神和理念應成為環境教育立法的依據。我國《教育法》是教育基本法,但其沒有具體涉及環境教育,這不能不說是一個空白。筆者認為:應當在貫徹《教育法》基本精神的同時,以《憲法》為指導,以《環境保護法》為依據,制定一部專門的、操作性強的《中華人民共和國環境教育法》,結束目前我國環境教育沒有專門法律指導的局面。具體而言,筆者認為,未來《中華人民共和國環境教育法》的內容應包括以下五個部分:

第一章“總則”。“總則”是對環境教育法基本指導思想、立法理念、原則等的概括性規定,主要規定環境教育法的立法目的和依據;環境教育的意義、原則和內容;環境教育的組織制度、領導機構及其職責等。

第二章“環境教育的范圍和方式”。這一章主要針對不同群體如社會公眾、學生、企業家、政府官員等規定不同的環境教育方式。

第三章“環境教育撥款及獎勵制度”。政府可采用合同、契約和撥款的形式,以財力資助環境教育和培訓,對為環境教育作出卓越貢獻的人士頒發環境教育獎金。

第四章“法律責任”。本章應規定拒不開展環境教育的法律責任;挪用、克扣環境教育經費的法律責任;負責環境教育的國家工作人員瀆職的法律責任;等等。

第五章“附則”。“附則”規定《中華人民共和國環境教育法》的生效時間。

綜上所述,人類面向未來的科學發展方式應當是可持續的發展方式,這既是環境教育立法的理論依據,也是環境教育立法的終極目標。反過來,只有更好地堅持依法促進環境教育,才能實現全民族、全人類的可持續發展。

注釋

①參見周訓芳:《環境權論》,法律出版社,2003年。

②例如,對于生活在北極冰原上的愛斯基摩人、生活在歐洲北部的薩米人來說,海豹、麋鹿等自然資源是其賴以生存的必不可少的財產,他們開發這些自然資源的權利同時意味著其生存權和生命權的維系,這種權利一旦被剝奪就等于使這部分人喪失了謀生的手段。(參見周訓芳:《環境權論》,法律出版社,2003年,第169—170頁。)

③E?博登海默在他的《法理學——法律哲學與法律方法》一書中對秩序的定義是:秩序意指在自然進程和社會進程中都存在著某種程度的一致性、連續性和確定性。

參考文獻

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責任編輯:鄧 林