中國老年人的就業(yè)狀況及其政策研究

姜向群　杜　鵬

摘 要:老年人繼續(xù)就業(yè)和多種形式的社會參與,有利于增加社會的人力資源,增加老年人的收入,提高他們的自身價值和獲得更多的自信。目前我國城鄉(xiāng)仍有一些老年人在繼續(xù)工作,還有很多老年人有繼續(xù)參與社會的愿望。但是,我國社會政策在老年人參與社會方面存在著一些政策空白和不完善的地方。因此,提出相應(yīng)的發(fā)展和完善政策的思路十分必要。

關(guān)鍵詞:老年人;就業(yè);再就業(yè);政策

中圖分類號:C913.6 文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0109—05

在社會向工業(yè)化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變過程中,老年人的社會價值和社會地位正在經(jīng)歷急劇的變化。在中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中,老年人在生產(chǎn)和生活中具有較高的價值和享有很高的權(quán)威性地位,但是在現(xiàn)代社會,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的價值關(guān)系和社會關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了根本性變化。老年人群體的社會角色、社會地位,他們在生產(chǎn)和生活中所起的作用和貢獻都與以往明顯不同,老年人的社會地位下降,社會價值被貶低已成為一種事實。這種情況違背了社會發(fā)展、社會進步的理念,背離了社會發(fā)展的目標(biāo)。面對這種狀況,聯(lián)合國《老齡問題維也納國際行動計劃》(以下簡稱《計劃》)指出:“發(fā)展的目標(biāo)是在全體居民充分參與發(fā)展過程并公平分配所得利益的基礎(chǔ)上,改善全體居民的生活。發(fā)展過程必須提高人的尊嚴(yán),使不同年齡組的人平等分享社會資源、權(quán)利并且平等分擔(dān)責(zé)任。”《計劃》還指出,社會發(fā)展應(yīng)該使老年人的社會價值和社會地位得到更大的重視,要建立消除年齡歧視和非自愿隔離的社會,老年人能“根據(jù)自己的信仰和愿望,取得更大的成就”。在政策和行動方面,《計劃》表明了一種決心:“以確保世界范圍內(nèi)個人壽命的普遍延長,將能伴隨著使人們都感到壽命延長后生活仍然充滿意義和有所作為的努力,并保證人們在到了某一年齡之后不會被貶低到一種無足輕重的消極地位。”這些內(nèi)容充分體現(xiàn)了社會公平與平等的理念,為老年人參與社會政策的制定提供了強大的理念支持。目前,老年人參與社會的意義已經(jīng)為國際社會所關(guān)注。在我國,國家也對老年人參與社會、繼續(xù)就業(yè)提供了制度保障。但是,在現(xiàn)實生活中,中國人口數(shù)量多、年輕人就業(yè)壓力大以及老年人口數(shù)量龐大的國情,使得老年人再就業(yè)的障礙較多。加之中國政府在保證老年就業(yè)和社會參與的政策法規(guī)方面還存在不完善和政策配套措施不足的問題,因此,老年人的就業(yè)政策有待于更好地發(fā)展和完善。

一、中國老年人口就業(yè)的基本狀況

1.老年人就業(yè)的數(shù)量和比例

從近些年人口調(diào)查統(tǒng)計數(shù)字看,中國60歲以上的老年人中有1/4—1/3的人仍然在業(yè),其中男性老人在業(yè)率明顯高于女性老人。根據(jù)2005年1%人口調(diào)查結(jié)果,全國有27.5%的60歲以上老年人仍在繼續(xù)工作,其中男性60歲以上老年人就業(yè)率達到37.1%,女性老人是19.2%。①

從人口普查的總體情況來看,2000年第五次人口普查的結(jié)果顯示,中國60歲及以上老年就業(yè)人口總數(shù)有4290.8萬人,65歲及以上老年就業(yè)人口總數(shù)有2207萬人;1990年第四次人口普查結(jié)果顯示,中國60歲及以上老年就業(yè)人口總數(shù)為2768.4萬人,65歲及以上老年就業(yè)人口總數(shù)為1213.6萬人(見表1)。這兩次普查數(shù)據(jù)相比較,10年間60歲及以上老年就業(yè)人口的增長幅度達到了55.0%;而65歲及以上老年就業(yè)人口的增長幅度高達81.9%。65歲及以上老年就業(yè)人數(shù)的增加是10年間老年就業(yè)人數(shù)增大的重要原因。

2.老年人就業(yè)的年齡性別差異

從2000年全國分年齡性別人口就業(yè)率的變化看,50歲以后分年齡就業(yè)率已經(jīng)開始出現(xiàn)下降的趨勢(見圖1)。老年就業(yè)人口中將近一半(48.6%)是60—64歲的老年人,隨著年齡的增大,老年就業(yè)人數(shù)和就業(yè)率都出現(xiàn)迅速下降的趨勢。而60歲及以上老年人口總體上男性在業(yè)率在各個年齡都高于女性,到75歲以后差距逐步縮小。

3.老年人口在業(yè)狀況的城鄉(xiāng)差異

中國老年人的就業(yè)狀況有著明顯的城鄉(xiāng)差異。60歲及以上老年人口在業(yè)率的總體情況是農(nóng)村最高,鎮(zhèn)次之,城市在業(yè)率最低,分別為43.2%、19.7%和10.1%,農(nóng)村老年人在業(yè)率比城市老年人高出三倍多(見表2)。這是因為中國在城市普遍實行了退休養(yǎng)老制度,工作人員在50—60歲陸續(xù)退休后,60歲以后的城市老年人口在業(yè)率迅速下降。而在廣大的農(nóng)村地區(qū),退休養(yǎng)老制度尚未廣泛推行,老年人絕大多數(shù)沒有退休金,60歲以上的老年人通過繼續(xù)工作來獲得經(jīng)濟收入。因而,農(nóng)村地區(qū)60歲及以上老年人的在業(yè)率明顯高于城市地區(qū),老年在業(yè)人口中農(nóng)村勞動力占了主要部分。

從比較的眼光看,2005年城鄉(xiāng)老年人口在業(yè)率與2000年人口普查結(jié)果沒有明顯變化,農(nóng)村老年人在業(yè)率一直保持較高水平。農(nóng)村老年人從事勞動的高比例現(xiàn)象,說明他們的經(jīng)濟收入來源單一,缺乏社會保障的問題比較突出。

4.中國老年在業(yè)人口的行業(yè)構(gòu)成

2000年第五次人口普查結(jié)果顯示,我國老年在業(yè)人口絕大多數(shù)都在從事第一產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)仍然是我國老年人就業(yè)的主要行業(yè)(見表3)。女性老年人在業(yè)人口中從事農(nóng)業(yè)的比重超過男性老年人。此外,女性老年人主要從事的是輕體力勞動,如餐飲和服務(wù)業(yè)等,而男性從事工業(yè)的比例高于女性。

5.中國老年在業(yè)人口的就業(yè)方式

中國老年人就業(yè)包括正式就業(yè)(全日制工資)、靈活時間就業(yè)和公益型參與社會這三種方式。城鄉(xiāng)老年人在參與社會經(jīng)濟活動、參加社區(qū)活動、表達群體訴求等方面的意識和能力在逐步增強。從2000年到2006年,城市老年人參加各項社會公益活動的比例由38.7%上升為45.1%;農(nóng)村老年人了解集體經(jīng)濟狀況的比例從11.9%上升到18.8%;愿意與周圍有困難的老人聊天解憂的老年人比例,城市同期由50%上升到60.7%,農(nóng)村的升幅不大,從66.1%升為67.5%;愿意參加社區(qū)組織的老年人活動的比例,城市同期由56.4%上升到66.2%,農(nóng)村從54.0%上升到61.4%;城市中愿意代表老年人向上級組織反映實際問題和心聲的同期由52.7%上升到65.5%?？梢钥闯?城市老年人參與市場經(jīng)濟活動的能力增強,很多人仍以各種方式更加活躍地參與指導(dǎo)生產(chǎn)、參與投資、炒股等社會經(jīng)濟活動。

二、中國老年人就業(yè)政策的主要內(nèi)容

老年人是一種豐富的資源,是共建和諧社會的重要參與者。在人口快速老齡化的當(dāng)今社會,社會發(fā)展將更多地依賴于老年人的積極參與,老年人將成為社會發(fā)展的重要力量。政府有責(zé)任在法律和政策方面作出努力,實現(xiàn)對老年人就業(yè)和參與社會的權(quán)利保護。中國老年人的就業(yè)政策主要包括法律保障措施和具體的政策措施等方面。

1.法律保障措施

《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》對老年人的就業(yè)權(quán)利給予了保證。該法規(guī)定:“國家和社會應(yīng)當(dāng)重視、珍惜老年人的知識、技能和革命、建設(shè)經(jīng)驗,尊重他們的優(yōu)良品德,發(fā)揮老年人的專長和作用。”“國家應(yīng)當(dāng)為老年人參與社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)創(chuàng)造條件。根據(jù)社會需要和可能,鼓勵老年人在自愿和量力的情況下,從事下列活動:(一)對青少年和兒童進行社會主義、愛國主義、集體主義教育和艱苦奮斗等優(yōu)良傳統(tǒng)教育;(二)傳授文化和科技知識;(三)提供咨詢服務(wù);(四)依法參與科技開發(fā)和應(yīng)用;(五)依法從事經(jīng)營和生產(chǎn)活動;(六)興辦社會公益事業(yè);(七)參與維護社會治安、協(xié)助調(diào)解民間糾紛;(八)參加其他社會活動。”“老年人參加勞動的合法收入受法律保護?！?/p>

2.具體的政策措施

1999年,中國成立了全國和地方的老齡工作委員會,此后國家陸續(xù)制定和出臺了《關(guān)于加強老齡工作的決定》、《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要》等一系列重要老齡政策文件,老齡工作正式列入政府工作日程。2005年出臺的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》指出,要“認(rèn)真研究制定應(yīng)對人口老齡化的政策措施”。這些文件全方位地提出了老年人社會參與、就業(yè)等政策。

(1)國家制定并實施鼓勵老年人參與社會發(fā)展的政策。20世紀(jì)90年代以來,國家先后頒布了一系列鼓勵老年人參與社會發(fā)展的政策法規(guī),把發(fā)揮老年人作用,鼓勵老年人繼續(xù)參與社會發(fā)展作為加強老齡工作、發(fā)展老齡事業(yè)的重要內(nèi)容。2006年國務(wù)院發(fā)布《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》,進一步強調(diào)了老年人社會參與的重要性,把老年人參與社會發(fā)展作為未來老齡事業(yè)發(fā)展的六大領(lǐng)域之一。

(2)政府組織引導(dǎo)老年人參與社會發(fā)展,以技術(shù)和經(jīng)驗繼續(xù)貢獻于社會。一方面,政策鼓勵有特殊領(lǐng)導(dǎo)和管理能力的人員延長退休年齡,省級、中央級的領(lǐng)導(dǎo)和有突出貢獻的科技人員可以工作到65—70歲,特殊崗位人員可以工作到80多歲。另一方面,政策還鼓勵和支持已經(jīng)退休的老年人繼續(xù)從事正式的和非正式的工作。全國現(xiàn)有離退休知識分子500至600萬,其中年齡70歲以下的約占70%,具有中高級技術(shù)職稱、身體健康、有能力繼續(xù)發(fā)揮作用的約占70%左右。這些老年知識分子,是社會的一筆寶貴財富。

(3)“銀齡行動”是近年來中國政府推行的一項老年人再就業(yè)政策,旨在推動有一技之長的老年人繼續(xù)發(fā)揮余熱。自2003年起,全國老齡工作委員會倡導(dǎo)并組織以東部地區(qū)為主的全國大中城市離退休老年知識分子以各種形式向西部地區(qū)或經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展智力援助行動。援助行動可以在全國范圍內(nèi)開展,也可以在一個省(自治區(qū)、直轄市)內(nèi)進行。鑒于老年知識分子大都已“華發(fā)如銀”,該行動簡稱“銀齡行動”。廣義地講,一切以“老有所為”為主題內(nèi)容的老年人活動和項目,都可以納入“銀齡行動”。在農(nóng)村,主要是鼓勵低齡、健康老年人從事種植、養(yǎng)殖和加工業(yè)。

(4)重視發(fā)揮老年群團組織在參與社會發(fā)展中的作用。目前,在各級政府及有關(guān)部門的引導(dǎo)和扶持下,中國老教授協(xié)會、老科技工作者協(xié)會、老年法律工作者協(xié)會等全國性老年社會團體已發(fā)展到13家,分會遍及全國各地。中國老教授協(xié)會和老科技工作者協(xié)會的個體會員數(shù)量超過65萬人。各地成立了退休工程師協(xié)會、老教育工作者協(xié)會、離退休醫(yī)務(wù)工作者協(xié)會等一批以老年知識分子為主體的社會團體,組織老年知識分子繼續(xù)為社會經(jīng)濟發(fā)展做貢獻。各地還十分重視城鄉(xiāng)基層老年群眾組織建設(shè),2005年底,城市社區(qū)和農(nóng)村老年人協(xié)會發(fā)展到31.7萬個,在組織廣大老年人參與基層社區(qū)建設(shè)、社會公益活動和維護老年人自身權(quán)益等方面發(fā)揮了積極作用。

三、老年人就業(yè)政策面臨的問題及發(fā)展思路

1.老年人就業(yè)政策面臨的主要問題

老年人是一個特殊的群體,他們有著多年積累起來的豐富知識和經(jīng)驗,力所能及地繼續(xù)工作,不僅對社會有所貢獻,同時也增加老年時期的經(jīng)濟收入,充實老年生活,這是一件于人于己于社會都是有益的事情。但是,中國人口眾多、勞動力資源豐富的基本國情,使老年人就業(yè)面臨著許多實際的困難。

(1)老年人就業(yè)與年輕人就業(yè)存在矛盾。中國年輕人是一個龐大的就業(yè)群體,每年全國有200多萬大學(xué)畢業(yè)生和1000萬農(nóng)村新增青壯年勞動力需要就業(yè),而2009年一年,預(yù)計有611萬大學(xué)生即將畢業(yè)。這么一個數(shù)量龐大的年輕人群體在就業(yè)崗位有限的情況下,勢必面臨著嚴(yán)峻的就業(yè)壓力,從而給就業(yè)市場也帶來很大的壓力。因此有人認(rèn)為,老年人既然退休了,就應(yīng)該休息,不應(yīng)該再工作,本來現(xiàn)在就業(yè)機會就有限,老年人繼續(xù)工作,就是與年輕人“搶飯碗”,就會導(dǎo)致更多的年輕人失業(yè)。這種觀點雖然有失偏頗,但是年輕人的就業(yè)壓力確實是老年人就業(yè)政策實施的一個制約因素。

(2)在中國勞動力就業(yè)市場上的就業(yè)年齡限制比較普遍,用人單位在年齡方面的限制很多。從國家公務(wù)員考試的年齡限制,到企業(yè)招聘啟事中的年齡苛求,人們已習(xí)慣接受了35歲以上將無法再就業(yè)、50歲之后將會被社會拋棄的觀念。2006年5月和10月,由蔡定劍主持的中國政法大學(xué)憲政研究所就中國就業(yè)歧視的現(xiàn)狀,在北京、廣州、南京、武漢、沈陽、西安、成都、鄭州、銀川、青島等十大城市進行了一次問卷調(diào)查(共回收問卷3454份)。調(diào)查結(jié)果顯示,中國目前就業(yè)歧視現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重:85.5%的人認(rèn)為當(dāng)前就業(yè)領(lǐng)域存在歧視,其中認(rèn)為“非常嚴(yán)重”和“比較嚴(yán)重”的占50.8%。數(shù)據(jù)還顯示,公務(wù)員招聘,有42.0%的單位要求應(yīng)聘者“年齡在30歲以下”,58.0%的單位要求應(yīng)聘者在“35歲以下”。這說明公務(wù)員招聘時的年齡歧視非常突出。而在企業(yè)招工活動中,幾乎每一個招聘啟事上都有設(shè)定年齡上限的規(guī)定,這已經(jīng)成為一個司空見慣的現(xiàn)象。

(3)老年人靈活就業(yè)和公益式參與方面的政策不夠完善。很多老年人雖然有一技之長和豐富的社會經(jīng)驗,但可能因為身體健康的原因不能參加全日制的工作,這就需要有靈活的就業(yè)和社會參與政策來鼓勵和幫助他們實現(xiàn)貢獻于社會的愿望。這方面的政策恰恰十分欠缺。很多老年人參與了社區(qū)的工作,比如維護社區(qū)的秩序,參加綠化美化環(huán)境的活動,但是沒有任何報酬,得不到社會的充分肯定,這在一定程度上影響了他們參與社會的積極性。

2.關(guān)于發(fā)展與完善老年人就業(yè)政策的思考

(1)加強在就業(yè)領(lǐng)域中對年長人士權(quán)利的保護。為了保障年長人士的合法權(quán)益,政府有關(guān)職能部門應(yīng)該進一步加強勞動法和老年人權(quán)益保障法的宣傳力度,切實提高企業(yè)的法律意識和保護老年人就業(yè)權(quán)的意識。同時,國家和有關(guān)部門應(yīng)該盡快出臺與勞動法和老年人權(quán)益保障法相配套的措施,盡快建立和完善在老年人自愿及量力情況下“再就業(yè)”的權(quán)利保障政策,讓老年人實現(xiàn)老有所樂、老有所為,更好地參與社會。在年齡平等權(quán)利問題上,需要在憲法、勞動法以及勞動合同法中明確增加禁止年齡歧視條款,同時形成法律與政策的銜接機制。在基本法律和政策中,取消強制性的提前退休政策。建立各項政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督機制,建立老年人就業(yè)權(quán)利保護機制,以保證公民就業(yè)權(quán)利的實現(xiàn)。

(2)逐步實行彈性加自愿的退休制度,制定合理的退休待遇標(biāo)準(zhǔn)。中國現(xiàn)行的退休制度規(guī)定的退休年齡標(biāo)準(zhǔn)過低,女性工人50歲必須退休,女性公務(wù)員及事業(yè)單位人員55歲必須退休,這是20世紀(jì)50年代規(guī)定的政策,體現(xiàn)出與現(xiàn)實社會嚴(yán)重的不相適應(yīng)性,急需加以調(diào)整。而且現(xiàn)在中國各地提前退休的政策五花八門,導(dǎo)致相當(dāng)一部分人在45歲或50歲就提前退休、很多干部在55歲就內(nèi)退或退居二線的現(xiàn)象十分普遍。這既是人力資源和人才資源的極大浪費,又是對年長者權(quán)益的侵害。因此,必須出臺禁止強迫公民提前退休的政策,保護人們正常工作的權(quán)利。

(3)建立和完善鼓勵老年人以多種方式參與社會的具體政策。一是建立和完善針對老年人的彈性、靈活的工作制度,鼓勵和幫助健康而有能力的老年人參與其中;二是建立合理的報酬機制,對于參與社會以及就業(yè)的老年人按照公平的、按勞分配的原則給予報酬,補充老年人經(jīng)濟收入的不足;三是取消在工作以及項目申請等方面的年齡限制,使老年人都能發(fā)揮一技之長,實現(xiàn)人生的價值并得到應(yīng)有的尊重。尤其在城鄉(xiāng)社區(qū),要建立適合老年人工作的各種崗位,發(fā)展有酬勞動和志愿勞動等多種形式,通過靈活多樣的方式使更多的老年人積極參與到社會中來,實現(xiàn)“積極老齡化”的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

(4)保證老年人參與社會的資金需要。要將幫助老年人參與社會的資金納入各級政府的財政預(yù)算,同時吸收社會資源支持老年人能夠更好地參與社會。在老年人就業(yè)的知識、技能培訓(xùn)方面,由政府和基金會給予更多的財力支持。在老年人創(chuàng)業(yè)方面,同樣應(yīng)給予資金方面的政策支持,例如貸款、風(fēng)險基金政策應(yīng)該對老年人一視同仁,消除任何具有年齡歧視的政策內(nèi)容。

(5)加強宣傳教育工作,促使社會樹立年齡平等意識,消除年齡歧視觀念和思維定勢。尤其在影視傳播等媒體中貫徹不同年齡階段的人平等就業(yè)的意識,為各個年齡人群就業(yè)尤其是老年人群體的就業(yè)創(chuàng)造良好的思想文化環(huán)境。

注釋

①資料來源于國務(wù)院1%人口抽樣調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司《2005年全國1%人口抽樣調(diào)查資料》(中國統(tǒng)計出版社,2006年)的有關(guān)數(shù)據(jù)。

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責(zé)任編輯:海 玉