淺論構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益長效保障機(jī)制

郭　龍

內(nèi)容提要：在我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，失地農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，已成為危及社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。本文從解決農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)著眼，提出了建立失地農(nóng)民權(quán)益長效保障制度的框架和措施。

關(guān)鍵詞：土地征收；失地農(nóng)民；權(quán)益；長效保障；制度

隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，衍生了大量因征地而造成的失地農(nóng)民生產(chǎn)生活生存的一系列問題。據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院的一份研究報(bào)告顯示：到目前為止，全國失地農(nóng)民總數(shù)已超過4000萬人，并仍在以每年200萬人的速度遞增，其中因失地而失業(yè)的農(nóng)民估計(jì)不低于1200萬人。在東部某省歷年累計(jì)200余萬的失地農(nóng)村人口中，已有30萬人成為失地貧困人口；中西部地區(qū)問題更為突出，西南某省40％的失地農(nóng)戶僅靠土地征收補(bǔ)償金生活，25％的失地農(nóng)戶最急需解決的是吃飯問題，20％的失地農(nóng)戶處于絕對貧困狀態(tài)。另據(jù)信訪部門統(tǒng)計(jì)，全國每年受理土地信訪案件中，大部分為農(nóng)民失地又失業(yè)問題。因此，如何保護(hù)好失地農(nóng)民的合法權(quán)益，解除失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的后顧之憂，是當(dāng)前迫切需要解決的一個(gè)關(guān)系改革發(fā)展大局和社會(huì)穩(wěn)定的重大問題。要解決農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)問題，必須在建立和完善長效保障機(jī)制上下功夫，只有逐步形成“收入有來源、生活有依靠、就業(yè)有保障、創(chuàng)業(yè)有支持”的失地農(nóng)民生活保障模式，才能從根本上解除失地農(nóng)民的近憂遠(yuǎn)慮，有效促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

一、著眼于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，建立科學(xué)的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制。目前，征地補(bǔ)償金是失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中能獲得的最直接最大的經(jīng)濟(jì)效益，是他們主要的生活來源，同時(shí)也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)。因此，尋求失地農(nóng)民、土地征收單位、政府間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。一是穩(wěn)步提高土地征收補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。以農(nóng)民應(yīng)得的征地補(bǔ)償費(fèi)能換取到城區(qū)最低生活保障金作為起點(diǎn)，將現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，并且應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步調(diào)升。政府要適當(dāng)調(diào)整土地出讓收益分配比例，切實(shí)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是科學(xué)規(guī)范管理、經(jīng)營好土地補(bǔ)償金。在不違背法律法規(guī)的前提下，充分尊重群眾意愿，運(yùn)用市場機(jī)制，積極探索經(jīng)營土地補(bǔ)償金的路子，興辦二、三產(chǎn)業(yè)，讓“死”錢變“活”，“少”錢變“多”，實(shí)現(xiàn)土地補(bǔ)償金的不斷增值，讓失地農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的收益。不斷強(qiáng)化政府、社會(huì)、群眾的監(jiān)督管理職能，確保土地補(bǔ)償金用到明處、落到實(shí)處。三是研究實(shí)施分類土地征收補(bǔ)償辦法。在兼顧國家、土地征收主體和農(nóng)民利益的前提下，針對不同性質(zhì)的項(xiàng)目用地，可以實(shí)行不同的土地征收補(bǔ)償辦法。即對純公益性(如鐵路、城市道路、綠地、國家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等)、贏利的準(zhǔn)公益性(如有收益權(quán)的高速公路、民營學(xué)校等)和商業(yè)性(如商品房開發(fā)、旅游項(xiàng)目等)三類項(xiàng)目用地，除純公益性項(xiàng)目用地仍實(shí)施國家統(tǒng)一征地外，其他項(xiàng)目用地均應(yīng)引入征地談判機(jī)制，讓被征地集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為平等的市場主體，直接參與市場交易，享有土地增值和其他收益，避免土地被“買斷式”征收。四是推行征地補(bǔ)償區(qū)片綜合地價(jià)。由于現(xiàn)行產(chǎn)值倍數(shù)法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅考慮地類、作物年產(chǎn)值等自然因素，沒有綜合考慮區(qū)位、土地供求關(guān)系等多種經(jīng)濟(jì)因素，已不能適應(yīng)以人為本的科學(xué)發(fā)展的需要了，應(yīng)進(jìn)行徹底改革，實(shí)行征地區(qū)片綜合價(jià)，建議在即將修訂的《中華人民共和國土地管理法》里要明確該內(nèi)容。五是統(tǒng)籌規(guī)劃“城中村”改造。將“城中村”改造納入城市總體規(guī)劃之中，按照城市功能分區(qū)要求統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地，將城市整體規(guī)劃與村一級管理體制協(xié)調(diào)起來，統(tǒng)籌考慮村民公寓、集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營場所、村民生產(chǎn)發(fā)展用地，努力提升城市整體形象。

二、著眼于解除農(nóng)民后顧之憂，建立健全醫(yī)療養(yǎng)老等社會(huì)保障機(jī)制。建立健全社會(huì)保障體系是維護(hù)和提高勞動(dòng)者基本權(quán)益和基本生活，解除其后顧之憂，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧的重要舉措。鑒于失地農(nóng)民問題的復(fù)雜性，解決該問題的迫切性，應(yīng)在目前農(nóng)村社保尚未立法、社保建設(shè)基本是空白的情況下，大膽嘗試，銳意創(chuàng)新，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接?？杀局驖u進(jìn)、不斷提高、逐步到位的原則，設(shè)計(jì)一個(gè)與城市居民相對接近，便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，按照先醫(yī)療保險(xiǎn)、后養(yǎng)老保險(xiǎn)、再失業(yè)保險(xiǎn)的次序穩(wěn)步推進(jìn)。城市養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應(yīng)擴(kuò)大覆蓋面，力爭覆蓋到每一個(gè)失地農(nóng)民，確保他們“病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，窮有所助”。鼓勵(lì)建立家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相互補(bǔ)充的機(jī)制，提高養(yǎng)老保障成效。采取“利益吸引，連鎖牽引、政策導(dǎo)引、管理指引”的方法，大力推行農(nóng)村新型合作醫(yī)療，建立完善互助醫(yī)療合作制度，積極組織失地農(nóng)民自愿參保，有效解決“因病致貧、因病返貧”問題。

失地農(nóng)民醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌措應(yīng)按政府、社會(huì)、集體、個(gè)人及土地征收主體“五個(gè)一點(diǎn)”即政府從經(jīng)營土地收益中拿出一點(diǎn)、社會(huì)貢獻(xiàn)一點(diǎn)、集體經(jīng)濟(jì)組織出資補(bǔ)貼一點(diǎn)、農(nóng)民在土地補(bǔ)償中拿出一點(diǎn)、土地征收主體在征地受益中留出一點(diǎn)的思路解決，確保在資金籌措充足、五方主體經(jīng)濟(jì)壓力適當(dāng)?shù)那疤嵯?，尋求各方繳納資金的最佳平衡點(diǎn)。

三、著眼于提升農(nóng)民綜合素質(zhì)，建立健全教育培訓(xùn)保障機(jī)制。當(dāng)前，以“市場就業(yè)”為取向的勞動(dòng)用工制度改革和以“知識經(jīng)濟(jì)”為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對求職者的年齡、知識、技能和市場競爭意識要求較高。與此相對照，失地農(nóng)民在自身整體素質(zhì)方面明顯處于劣勢地位。建立對失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障體系，主要包括兩大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女人學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。二是對農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。針對農(nóng)民就業(yè)技能缺乏和就業(yè)渠道不暢的問題，堅(jiān)持“市場引導(dǎo)培訓(xùn)、培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”的方針，從科技培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)公德教育三個(gè)層次上推進(jìn)，切實(shí)提高農(nóng)民綜合素質(zhì)。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，一是應(yīng)建立矬全以職業(yè)技術(shù)教育為主的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)或體系，以技術(shù)?？圃盒！⒙殬I(yè)學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站、村農(nóng)技班等為載體，建立培訓(xùn)基地；二是由政府牽頭，財(cái)政撥款，建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專項(xiàng)資金，開展免費(fèi)培訓(xùn)；三是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。對于失地農(nóng)民，不管他們是否已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，為他們提供走向城市文明的各種角色轉(zhuǎn)化和適應(yīng)環(huán)境的服務(wù)，應(yīng)該成為培訓(xùn)的最主要內(nèi)容。

四、著眼于安民、富民，建立健全再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。富裕農(nóng)民的最佳途徑就是減少農(nóng)民，尤其是加快失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移步伐。積極采取有效措施扶持農(nóng)民就業(yè)，不斷探索失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移途徑，切實(shí)加快“農(nóng)民變民工、農(nóng)民變職工、農(nóng)民變市民”的步伐。按照市場化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。一是要通過宣傳和制定、出臺切實(shí)可行的鼓勵(lì)措施和政策，刺激、引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，不等不靠，主動(dòng)參與市場化就業(yè)。提供創(chuàng)業(yè)資金支持，對自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，商業(yè)銀行應(yīng)積極提供小額信用貸款。二是積極鼓勵(lì)征地單位和社會(huì)各業(yè)安置吸納失地農(nóng)民，對吸收失地農(nóng)民的工商企業(yè)，給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼等優(yōu)惠，享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。三是建立健全人力資源就業(yè)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以市、縣兩級勞動(dòng)力市場為中心，構(gòu)建由縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村“三位一體”的勞務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)，為失地農(nóng)民就業(yè)搭建就業(yè)平臺。打破城鄉(xiāng)區(qū)域界限，取消對失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)的所有不合理限制，變“戶籍門檻”為“素質(zhì)門檻”，確保農(nóng)民公平就業(yè)。