從突發事件報道看政府網站建設中的信息公開問題

沈　懿

與傳統政府信息的發布與傳播相比，現代資訊、現代傳播模式需要更強的政策敏感性和公信力。通過考察樣本，我們發現大多數地方政府的信息公開還停留在以政府為中心的單方面發布，重宣傳輕服務，輕公民的知情權與監督權；在突發事件的預防和處理中，越往基層的政府部門由于事發責任越重大，越容易卷入利益關系，從而越發影響到信息公開的選擇性。如何把信息公開——特別是關系到百姓生命安全的重大突發事件的公開——作為一種明確的政府責任，讓各級政府真正承擔起信息公布應負的職責，是一個極為重大的政府改革議題。

近年來, 通過網絡進行信息公開已經成為全球范圍內最有效與最直接的發布手段，中國也不例外。在政府網站層面上, 國務院信息化工作辦公室早在2006年《國家電子政務總體框架(摘要)》中已經明確提出:“政府門戶網站成為政府信息公開的重要渠道”，“各級政府要圍繞社會公眾和企事業單位最關心、最直接、最現實的利益問題，以公開為原則，以不公開為例外”。一般而言, 政府信息公開主要有兩方面的內容，一是規則的公開，也就是政策法規和辦事程序的公開；另一個是事件的公開，特指政府工作和重大事件的公開，包括重大災害性突發事件及其應急處理的公開。而從目前大量研究結果來看, 政策法規和辦事程序的公開目前90%的地方政府網站都能做到, 盡管更新與規范程度不夠，但總體結果是令社會滿意的。但是, 對于重大事件的公開——特別是涉及本地區重大災害性突發事件的公開, 結果就遠不令人樂觀。由于這方面信息的瞞報、謊報、遲報, 每年所造成的國民經濟的重大損失以及由此引發的社會不滿，已經成為建設和諧社會的一個強烈的不和諧之音。

為了考察各級政府對突發事件的信息公開程度，我們特地選取了2008年8月1日至2008年10月31日之間發生的礦難事故作為考察樣本，主要出于三點考慮：第一是我國礦難事故屢禁不止, 事故頻發已經成為中央重點監管對象，作為突發事件有相當的代表性；第二是一定時段內礦難事故樣本較大，分布較廣，有利于綜合分析；第三是礦難事故在民眾與媒體中間影響大，社會關注度極高。

通過網站訪問和網下訪談兩個渠道，我們對上述突發事件的信息公開問題進行了統計，結果如下: 2008年8月1日至2008年10月31日所發生的礦難事故共有28件（以百度搜索引擎所搜到的靜態網頁為準，并非這段時間發生礦難事故的實際數量），其中被市級政府網站報道的共13件，被省級政府網站報道的共17件，被國家級網站報道的共23件，另有5件沒有從政府網站上找到相應的報道。（數據來源于新華網等媒體網站）

為了慎重起見, 在上述網絡信息采集的同時，我們還專門對國家安全生產監督管理總局的有關負責官員進行了訪談, 進一步了解國家對于突發事故、事件報道的政策和流程。訪談結果揭示, 中央對于地方突發事件的發生始終抱著鼓勵公開且要求地方政府公開發布。突發事件報道的一般流程分為正式渠道和非正式渠道兩種，正式渠道是從地方安監局到國家安全監管總局，國家安全監管總局在核實后通過各自的網站對外正式發布；非正式渠道是安全監管總局為更快、更廣泛地掌握事故信息，轉載公共媒體對事故的報道（詳見下圖）。

從流程圖可以看出，國家級政府網站的報道與地方政府網站的報道是獨立進行的，中央政府雖然要求地方政府公開信息，但并沒有對地方政府網站的報道進行直接的干預。這恰好為我們的觀察結論帶來了便利——由于中央和地方網站報道存在差別，通過這些差別可以分析更深層次的問題。

通過對采集數據的分析，我們從中央和地方政府網站報道的差別上可以看出三個特點：

(1)及時性(無明顯差異)

從時效性來看，中央和地方沒有明顯差異，有時中央快于地方，有時地方快于中央，均屬于合理時滯范疇。這說明在對于突發事件的信息公開上, 主要的問題是報與不報的決策問題，及時性至少在技術手段上早已不成為各地的問題。

(2)主動性(中央＞省級＞地市)

從信息公開的主動性來看，中央大于省級，省級又大于地市，這說明中央政府比地方政府更傾向于公開信息，而地方政府中的省級政府又比地級政府更有動力公開信息，這里反映出的更深層次的地方利益關系值得我們關注。

(3)選擇性(中央＜省級＜地市)

從信息公開的選擇性來看，中央政府的報道最為全面，地方政府則更多的是有選擇性的報道，特別是地級政府的網站，所報道的主要是正面消息——比如被困人員順利脫險，事故中未有傷亡等等, 而對于負面的消息即可能連累其政績或造成其他不安影響，則能不報則不報道。透過這種選擇性，各級政府執政理念的差別也就一目了然了。

通過以上分析，我們可以對以信息公開為指標的中國電子政務發展現狀下一個基本判斷了。我們可以把政務信息公開按其發展水平分為四個階段APEA：可得性(availability)，及時性(promptness)，有效性（efficiency & effectiveness），責任性(accountability)（見下圖）。

信息公開的第一階段為可得性，也就是有沒有信息公開的問題。這是信息公開的原始階段，從我們采集的突發事件或者應急管理的數據結果來看，中國大多數政府網站已經邁過了這個階段。

信息公開的第二階段就是及時性，也就是能否及時公開信息的問題, 中國各級政府網站也基本做到，則只要他們想報道，就完全能夠在第一時間見諸網絡。

信息公開的第三個階段是有效性，在這一階段，信息公開要講究效率（efficiency）和效果（effectiveness）也就是說信息公開的目的是向公眾提供有效的信息，信息公開的內容是提供公眾關心的信息。從這一點來說，地級政府網站達到要求的寥寥無幾。許多地級政府網站報道的礦難事故，或者是傷亡特別重大以致無法回避的，或者是被困人員全部脫險可以用作正面宣傳的。這說明這些地方政府對于信息公開的理念還停留在宣傳層次，把信息公開當作一種宣傳手段而不是一種常規的信息服務手段，即公民應該享有的政府信息服務的權利。

信息公開的第四個階段是責任性，這是信息公開的最高階段。政府信息公開的目的不僅僅是向公眾提供有效的信息服務，而且還要把信息公開作為一種明確政府責任的手段，讓政府真正承擔起信息公布應負的職責。從中央級政府網站報道的程序和實際報道的事件數量來看，他們基本上是從發現問題和解決問題的目的出發，著眼于明確各級政府的責任來報道突發事件的。可以認為中央級政府網站已經達到第四階段，并且還擔負著對地方政府在突發應急事件報道上的示范功能。

綜上所述，我們可以得出以下結論：

（1）按照我們的APEA四發展階段理論（或者說四發展層次理論），可以認為，中央級政府網站已經處于責任性層次，省級政府網站處于有效性層次，而地市政府網站還停留在及時性階段；

（2）大多數地方政府的信息公開還是一種政府為中心的導向式發布，重宣傳輕服務，更輕公民的知情權力；

（3）在突發事件的預防和處理中，越往基層的政府責任越重大，也越容易卷入利益之中，這種利益關系影響到信息公開的選擇性。

盡管地方政府網站在突發事件報道方面尚不能令人滿意，但我們也發現了一些在這方面做得比較好的地方政府網站，比如河北省政府網站、吉林省政府網站。上述兩個省級政府網站上凡是被中央級網站和主要媒體網站報道的礦難事故能找到相應的報道，且還找到未曾被中央級網站和主要媒體網站報道的礦難事故的報道。特別值得一提的是，吉林省政府網站上（http://www.jl.gov.cn/zt/yjgl/）有兩個亮點給了我們很深的印象，其一是不但省政府網站在信息公開方面做得好，其所屬的地級市政府網站也在此方面表現突出，比如吉林省采集到的突發事件比較集中發生在延邊州和白山市這兩個地級市，通過對他們的網站的訪問都找到了相關事件的報道，這說明政府網站有上行下效的導向——地方看省，省監督地方；其二是吉林省政府網站的應急管理專欄做得很好，既規范又詳盡，特別值得其它地方政府網站學習和借鑒。

(作者單位：北京大學網絡研究中心本項研究得到國家自然科學基金重點課題“利用電子政務建設服務型政府的基礎問題研究”（70533020）的資助，是該課題的階段性研究成果之一)