借政府信息公開　促政府網站群整體發展

陳宏曉

近幾年來，各級政府對政府網站建設越來越重視，使政府網站在政務公開、辦事服務、互動交流等方面都有了明顯的改觀。不僅如此，各級政府還加大了對政府網站群的建設力度，通過評比評測等手段，不斷提高政府網站群的整體建設水平。2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，為政府網站群建設提供了有力的法律保障。

一、政府網站群建設情況

政府網站群也稱為政府網站集群，是指以政府門戶網站為核心，部門網站和相關單位網站以及所轄下一級政府的門戶網站為基礎的政府網站集群，網站群是網站建設的高級形態。通過網站群的建設，可以有效整合各部門網站的信息資源，實現各網站之間的互聯互通、信息共享、協同應用。

政府網站群發展同政府網站發展緊密關聯，也將經歷三個階段：第一是從無到有階段，即技術導向階段，重點解決網站群的有無問題。第二是從有到全階段，即內容導向階段，主要解決政府網站群內容多少的問題。第三是從全到細階段，即服務導向階段，主要解決的是政府網站群提供服務質量好壞的問題。目前，政府網站群建設正由從有到全階段向從全到細階段的發展過程中。

政府網站群有四個特性，分別是聯通性、共享性、層級性、協同性。聯通性就是網站之間有關聯，以門戶網站為核心實現與各個子網站的互聯互通，子網站之間也有關聯，從而組織成為一個相互聯通的網站群集。共享性是指網站群信息可以相互共享、互通有無。層級性是與我國行政體系相對應，分為中央、省和直轄市級、地市級、縣區級、鄉鎮五個層級，整體呈金字塔形狀，需要說明的是，最基層的政府網站群建設在縣區級比較合適，而鄉鎮級的網站一般僅作為站點出現，不能也沒有必要再建立鄉鎮級的政府網站群。協同性是指網站之間相互協同處理實現網站群某個功能。其中聯通性和共享性是網站群所具有的特性，層級性和協同性是政府網站群區別其他網站群最明顯的特征。

政府網站群的組織架構可以分為三種形式：松耦合、緊耦合和兩者兼有。其中松耦合是指各單位獨自建站，通過網站鏈接形式組成集群，比如中央政府門戶網站與部委及各省市區的網站就是松耦合的；緊耦合是指統一規劃，統一標準，建立在統一技術構架基礎之上，實行分級管理，分級維護；還有許多網站群建設是松耦合和緊耦合兩種形式結合起來，只不過是哪種形式所占比重比較大的問題。

政府網站群建設目前存在的問題：

一是形式上的建設多于實質性的建設。為了體現以本級政府門戶網站為核心的政府網站群整體效果，多數政府網站通過在頭部顯著位置放置政府門戶網站標志來體現所屬的政府網站群，比如省級政府網站添加中央門戶的標志，地市級政府網站添加省級政府門戶網站的標志等，表示該政府網站是隸屬于上級政府網站的子網站。但標志也僅僅起到一個標識關系的作用，很多網站群并沒有后續的實質性手段去發展政府網站群整體水平。這在地方政府網站群的建設中尤其突出，打開一些市級政府網站，雖然都添加了同一個網站群的標識，但這些網站的建設規范和建設水準等方面都存在比較大的差距。

二是數據共享交換功能比較弱。政府網站群建設除了要建設好各個子網站外，更重要的是提供網站群的一體化服務，這就需要各個網站之間能夠進行數據的共享交換。這種數據共享交換不單是數據推送和整合，而是數據在網站之間進行無縫處理。目前，政府網站群的數據共享交換還比較弱，表現在政府門戶網站的辦事服務事項方面，能夠實現全流程網上辦理的事項還很少，多數還只是辦理事項的預提交。

三是條塊上存在競爭。在政府網站發展過程中，有些垂直部門網站建設步伐要大大領先于地方政府網站建設。他們先行制訂了整個垂直系統網站的建設標準，由于他們業務比較單一，垂直管理關系密切，上下統一建設相對簡單。這樣造成地方政府在網站群建設中與這些垂直部門網站建設要求產生一些不兼容的地方，規范起來有一定困難。對垂直系統下屬部門而言，他們不僅要應付垂直系統上的要求，又要符合本級政府網站群建設規范，處于兩難的境地。

二、政府信息公開建設情況

自《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）公布以來，各個地方紛紛頒布了各地的政府信息公開規定，并于2008年5月1日前相繼建立起政府信息公開系統，為老百姓免費提供政府信息資源。根據各個地方政府信息公開系統建設情況，以地市級政府為例，大致歸納為三種模式：

1、緊密型：即建立一個市級統一的政府信息公開平臺，各個部門的政府信息公開內容通過這個平臺進行存取和展現。首先要確立市級的政府信息公開目錄和信息規范標準，在這個基礎上建立統一的政府信息公開平臺，各個政府部門在這個平臺上建立各自的政府信息公開目錄，并添加相關信息數據，形成各個部門自己的政府信息公開內容（見圖1）。

這種方式能夠把所有信息公開數據都集中在一起，進行統一數據管理、統一帳號管理、集中數據交換。從技術角度和協調管理角度，實現比較容易，可操作性強，數據集中也方便日常管理和維護。

2、松散型：即各個部門的政府信息公開系統之間是相互獨立的。各個部門按照統一要求建立各自的政府信息公開目錄，遵循規定的信息規范建立各自信息公開系統，把數據錄入維護到各自平臺上，本級政府則通過即定的信息規則和交換協議提取各個部門的政府信息公開內容到本級的政府信息公開平臺上，形成本級政府的政府信息公開目錄（見圖2）。

這種方式能夠使各個部門的政府信息公開平臺建設更加靈活，但這種方式的建設周期長、協調力度大、非可控因素多，整體效果不如緊密型方式。

3、形式型：即只是簡單的內容整合，沒有政府信息公開系統。有些地方由于種種原因不能趕在《條例》正式實施前推出政府信息公開系統，就只能在梳理整合數據的基礎上，以鏈接等簡單方式形成政府信息公開內容。

這種方式需要本級政府梳理信息資源，建立市級政府信息公開目錄，各個部門根據市級目錄建立各自的信息公開目錄。由于沒有共享和交換平臺，政府信息公開內容只是一些內容的鏈接。這種方式下，本級政府和各個部門的政府信息公開是完全獨立的，不能實時更新和交互，實現效果比較差。

在現階段政府信息公開與政府網站之間還存在兩個比較顯著的問題：

1、“兩張皮”現象比較嚴重。

政府信息公開與政府網站有很多相同欄目，如機構領導、機構職能、政府文件等。由于政府信息公開是獨立開展的工作，與政府網站建設往往不在同一個平臺上，同樣信息需要在兩個系統中分別添加，這樣容易造成兩邊數據不統一。而實際情況也多是如此，政府信息公開維護主要是辦公室人員，政府網站維護主要是信息中心人員，兩撥人維護各自的系統，又沒有形成必要的聯系機制，容易造成政府信息公開與政府網站內容不同步，甚至是不一致，而一旦出現問題，相互之間也容易推諉責任。

2、政府信息公開與政府網站之間關系沒有理順。

政府信息公開等相關配套制度是政府網站的保障，是政府網站的基礎，但在我國，政府網站于1999年“政府上網工程”就開始大力發展建設，在政務信息公開方面已經積累了大量數據，而相關制度出臺比較滯后，與政府網站還需要進行融合。《條例》的出臺要求以政府信息公開為主，政府網站作為其中一個載體，但由于政府信息公開建設比較晚，制度建設和保障措施還在起步階段，而政府網站在這些方面已經積累了經驗，建設相同的欄目無論是技術還是維護情況，政府網站都優于政府信息公開，因此不少地方就通過加強政府網站建設對政府信息公開進行維護。政府信息公開與政府網站之間欄目建設、數據共享、工作機制等方面，各地的做法都不盡相同。