上地西里小區的自治路

紀學龍

編者按：

社區是社會的基本單元，社區自治是民主政治的微觀模型。

改革開放以來，中國經濟快速增長，民眾生活質量大幅提高。特別是1998年以來，隨著住房改革的不斷深入，城市大型樓盤不斷涌現，由此也興起了一種新的社會生活形態——社區。從此，計劃經濟體制下產生的“單位人”逐步轉變為“社區人”。社區自治的發展是最近幾年中國城市基層所出現的重要變化之一。盡管社區自治在實踐中面臨很多問題，如公民意識需要繼續提升、制度有待完善、政府職能仍需轉換等，但在整個中國基層民主的浪潮中，居民自治的成熟度無疑是愈來愈高的。

“您別急，再等等，過兩天還會有人來發的。”陳寶成滿臉笑容，安慰著年過7旬的王奶奶。

陳寶成，58歲，北京市海淀區上地西里小區業主委員會辦公室主任。他指的事情是數字電視的接人，僅一個下午就有4個業主打電話咨詢。

此前，小區的有線電視業務由實創科技公司負責，但不少業主反映清晰度不高、缺臺少臺。于是，業委會開會決定再引進一家企業，以形成競爭，讓老百姓自己選擇。業委會向兩家公司發函，要求提供技術參數，讓“每個業主都有自主選擇的權利”。但是實創科技并不買業委會的賬，先行在小區內免費發放機頂盒。這下子居民就慌了，領還是不領呢?

業主大會不具備可操作性，怎么辦

“以我的性子，這樣的公司早就該解除合約了，但是我可做不了主，”業委會主任趙恒笑著說。趙恒說的沒有錯，他做不了主，做主的是33名業主代表。

趙恒1998年入住上地西里小區、與大多數上班族一樣，對于社區事務，他也只是抱著“搭便車”的想法，同一年人住的沈素梅和陳寶成則要熱心的多。

等到他們認識，已經是2004年底了。

2004年12月26日，當時的業委會還稱為管委會，貼出了一紙公告，聲稱管委會要在2005年1月和物業公司簽合同。

但就像許多小區一樣，此時的管委會內部也分成為“親物業”和“反物業”兩派。反物業派覺得，簽約事關小區業主福祉，應該讓大家表決通過。親物業派則認為小事一樁，貼個公告足夠了。管委會內部吵得不可開交，幾次會議都演變成了人身攻擊，甚至有時拳腳相加。如今已是居委會主任的沈素梅回憶起當時情景，唏噓不已，“真是鬧得不可開交。”

兩派人馬始終不能說服對方，于是他們找到了住在小區里的律師趙恒。

抹不開面子，趙恒接了這件事，但實際上“社區”的概念也剛興起不久，身為律師的他也不是很清楚。從2002年開始，樓市從賣方市場轉向買方市場，各種小區層出不窮，與此相應，廣州麗江花園、北京天通苑等小區維權事件也將社區自治推向媒體聚光燈下。《物業管理條例》已于2003年頒布實施了，簽署協議的一方應該是全體業主大會或業委會，而上地西里還停留在管委會制度上。

管委會趕緊找來《物業管理條例》商量對策，最后決定先開一個業主大會，自愿參加，不參加也不提出反對意見的視為同意。

“你說，怎么能這么搞?說簽合同，至少把合同公示一下。連哪些是我們業主的，哪些是物業的都不清楚，你讓人家管什么?顯然不對嘛。”情急之下，趙恒寫了一份倡議書，印了幾十份，站在小區的路口發。他覺得關乎大家利益，應該做點事。

但小區共有972名業主，趙恒只收集到100多票。開一個業主大會，即使是三分之二的業主，也需要648戶參加。趙恒的計劃沒有成功，可小區也不能沒有物業。“要是一天沒有保安，小區就大門敞開了。沒保潔更不行，你看大熱天的，瓜果皮、生活垃圾，還不得臭死?”業委會辦公室主任陳寶成說的是實話，合同最終還是簽了，但由最初的5年降到了1年。

但是裂痕已經無法彌補，管委會基本上陷入癱瘓，日常的工作無法維持。恰好2005年，北京市建委下達通知，要求各個小區成立業委會。一直關注小區動態的居委會找到了趙恒，沈素梅希望他能參與進來。

總結之前的教訓，其他幾位參與者提出，新的業委會一定要有協商的平臺，另一個要有罷免糾錯的機制。

趙恒以為，自治組織的存在就是保護成員，因此，所有的規則就是保護權利，而不是限制權利。既讓程序保護多數人的利益，也能實現民主，避免多數人的暴政。“比如說，《物業管理條例》規定，20％的人同意就可以舉行全民公決。在上地西里，他們規定只要10％的人同意就可以公決，但是只要有10％的人反對，你也不能進行全民公決。”

因為之前啟動業主大會的艱難，趙恒對業主大會一致持懷疑的態度。他從邏輯上進行分析，業主大會的性質包括三個層面，制度、會議、組織。所以一個組織不應該包括全體，從實踐角度，業主大會不具備可操作性。“如果書面召開，那就不叫會議了，幾百個業主呢，怎么往來?”

“如果只是書面的，一個業主去簽字反對，這樣的聲音傳不到其他900多人耳朵里，這樣就沒有反饋機制了。”趙恒認為，民主的核心之一是博弈，形成不了博弈，投票就不是真正的民主。“你讓大家去參與，卻又不讓人反對，這不是把人當表決機器嗎?”于是，趙恒建議嘗試業主代表大會制度。

代表不聽我們的，怎么辦

2005年1月8日，上地西里社區首屆業主大會召開。業主大會通過了《上地西里業主公約》《上地西里業主大會議事規則》《上地西里業主大會投票和機構選舉辦法》等等社區制度規范，同時選舉產生了業主代表、業主委員會委員和業主監事會監事。上地西里社區業主代表大會、業主委員會及業主監事會正式宣告成立。業主的表現讓趙恒吃了一驚，他沒有料到會如此順利。剛開始的時候，同行說他的試驗最多持續1年，而今已經4年了。

但其中也有很多摩擦。陳寶成拿著《上地西里業主代表大會會議規則》：“比如我們開會，每個人每次發言不超過3分鐘，這個規定大家開始都受不了。”

監委會代表陸穎也直呼開始時不適應：“還沒有講夠呢，大家平時都是一發言說好久，沒有改過來。”業主代表薛廣姝覺得這個制度挺好的，“它保證你的說法不至于引導別人的想法啊。”

這個規則似乎出自于趙恒的法庭辯論。其實剛開始的時候并沒有這個機制，但就像韓國經常發生的議會打架一樣，觀點不合慢慢就變成了人身攻擊了。“但你看臺南臺北那種分裂，也是我們要避免的。我不想小區居民之間那么大矛盾。”

他覺得3分鐘已經足夠表達觀點了，不過業主代表們并不覺得。很快，業主代表們提出了議案，辯論限時留了下來，3分鐘卻變成了5分鐘。

“要是我們選的代表不聽我們的，怎么辦啊?”剛開始選舉的時候，有鄰居這樣問趙恒。“你罷免他就行了!”趙恒答，“這一次選錯了，下一次再選對的啊。”在《物業管理條例》中，罷免一個委員需要20％的業主提名，在業主大會上

一半以上的同意。在西里，只需要10名業主聯名提出罷免案，交由業主代表大會審議。

陳寶成也有自己的擔心。

“有時候民主的效率真不高。”陳寶成說這個話的時候頓了一下，“比方說，六樓有一家有裂痕了，其實修一下就是800多塊錢的事。但是你就得整棟樓的跑，挨家挨戶地問。”

“就是三分之二的人已經答應了，剩下的三分之一你也得問，同意不同意都得問。”說這話的時候，他似乎有點不滿，“開會的時候就提出來，能不能先修，然后出一個公告。”

但是這項提案并沒有獲得通過，《上地西里業主公約》的第一句話就是“保護全體業主的財產權”。陳寶成也很理解，“這是大家的錢，動人家一分都得問清楚。”但是他對這種效率還是不太滿意，“有時候錢少，寧愿自己墊了。”

上地西里模式能否復制

從2005年成立，業主委員會就從物業處收回了維修費，但是物業費從來沒有上漲過。“至今維持在0.806元，這個水平不算高。”陳寶成覺得物有所值，但也強調小區物業費上繳率高達96％。

今年物業也曾要求上漲，理由是保潔漲了2分，安保漲了1分……業主代表大會專門討論這項提議，陳寶成就覺得“這是好事，說明物業覺得自己的服務上來了。”最終還是否決了，因為眾人覺得物業的服務還有進步的空間。

在不遠的美麗園小區，曾因訴訟爭取物業費下降而備受矚目，但因此反倒使得服務質量下降。趙恒倒不怕逼走物業，他覺得留給物業足夠的利潤，物業就能繼續維持下去。“咱們小區挺和諧的，是因為我們的出發點一致，我們都希望過得更好。”居委會主任沈素梅一直強調，物業、業委會和居委會是一家人。“你看修個路，居委會的、物業的、業主并肩看著，哪里有我們這么好的?”陸穎贊同沈素梅的說法。

自從1998年房改以來，房地產市場得到充分發展，平常百姓人住商品房，原來的單位體制被打破。但相對應的是維權事件的層出不窮。業委會與物業之間、或與居委會之間，往往劍拔弩張，關系緊張勢如水火。

“如今，北京只有20％的小區成立了業委會。”北京市建委主任隋正江表示，沒有業委會，業主的利益得不到保障，但成立業委會必須進行業主大會。目前北京市約有3000多個住宅小區，但只有700多家業委會。不用說實行社區自治，就是成立業委會也是難上加難。

也有不少小區成立業主委員會，但是至今都沒有開過業主大會。華騰園小區業委會已經換屆兩次了，但是業主們還不知道這些委員是怎么選上去的。而時代莊園小區卻有兩個業委會，經70％的業主投票，產生了該小區的第二屆業委會，但它卻不被物業和居委會的承認。在建委的批示下，該小區在居委會的領導下，又產生了一新的業委會。

新新家園、當代城市家園、中方園西區等則想復制上地西里模式，但是新新家園的業主委員會不被居委會承認，處境艱難。當代城市家園完全復制了上地西里模式，成立了業委會，業主代表大會、監委會，但上一屆業委會始終不交出公章，加之備案失敗，一時工作無法展開。中方園西區也計劃成立業主代表大會，居委會下達的“指導文件”是，學習外地管理經驗要充分考慮本地實際和小區業主的素質，不要自找麻煩。

連趙恒自己也承認，上地西里的模式還遠遠未成熟。“但是這種模式應該可以復制，只是如何避免人治，還是個問題。”這正是外界質疑之一，如果沒有趙恒，上地西里的程序正義能否繼續得到保障?

趙恒說，外界高估了他的作用，即使沒有他，這種自治模式遲早也會在中國出現。“保障個人財產權都已經寫進憲法了，市民意識自然會覺醒。”

城市社區自治

1954年12月31日，一屆全國人大四次會議通過了《城市居民委員會組織條例》。此后在市轄區和不設區的市設立了居民委員會，后又逐步在鎮和鄉政府駐地的小集鎮設立了居民委員會。但直至80年代，城市社會是以“單位制”為主體的。各個企事業單位從屬于各級政府，城市成員從屬于各個單位。

1988年1月15日，國務院召開第一次全國住房制度改革工作會議，原先的分房制度被打破。“單位人”向“社會人”轉變，商品房進入市場。人們的需要更多的是依靠社會而不是單位滿足，一個自由自主的城市社會得以產生，并開始促進國家與城市社會的分離。

1986年，為了配合城市社會保障制度建設，民政部就倡導在城市基層開展以民政對象為服務主體的“社區服務”，首次將“社區”這一概念引入了城市管理；

1989年和1991年，人大又提出“社區服務”和“社區建設”等概念，并在全國范圍內展開社區建設。

1998年下半年開始，住房實物分配完全停止，逐步實行住房分配貨幣化。以此為標志，住房制度改革全面展開，隨即，老百姓開始進入商品房市場。此時，房地產業在城市開始飛速發展，各種小區出現。

2001年9月17日，深圳市景洲大廈業主開全國先河，由業主自主投票表決，更換了原來由開發商指定的物管公司。更換管家的“景州事件”，標志著業主維權的大幕已經拉開。

2003年6月，《物業管理條例》頒布實施，按此條例，業主委員會應該代表和維護物業管理區域內全體業主的合法權益。首次提出“業主委員會”的概念，明確業主委員會是業主大會的執行機構。

2004年7月15日，煙臺市裕順嘉園小區原物業公司與業主產生矛盾，并中止對小區的服務。新物業公司成功中標，卻在服務了短短的6天之后撤出小區。原因是小區原物業公司一直拒絕履行交接手續。

2005年8月，上海市佳信都市花園的7位業主向長寧區人民政府遞交了行政復議申請書。稱小區業委會未經合法的換屆選舉，房地局就直接頒發了《業主大會、業主委員會備隸證》，該行為侵犯了廣大業主的合法權益。故要求撤銷該備案證。區政府調查后決定：撤銷房管局發出的備案訌。

2005年，北京市天通苑小區發起號召“五號線加站”，小區內近萬人簽名。天通苑業主通過打電話、寄信、發郵件等方式，向北京市相關部門反映情況。最終，增站方案在市規劃委網站上進行了公示。加站的成功被認為是創造了社區民主運動的奇跡。

2007年，國務院頒布《物權法》，已經明確要保護私有財產，提出物業管理權歸業主或者業主委員會。據統計，北京市共有3000多個住宅小區，由2000多家物業管理公司實施管理服務，按規定成立業主委員會的僅511個，占小區總數不足兩成，還有80％的小區沒有成立業主委員會。