完善農民工社會保障的對策思考

張國強　劉俊榮

摘要：加快完善農民工社會保障，改變其“邊緣”生存狀態，是中國當前經濟社會發展中一個急需破解的難題。文章對農民工缺乏社會保障的現狀和問題進行了描述和分析，從推進次序、制度選擇、繳費方式和配套措施等方面對完善農民工社會保障的基本思路和對策進行了探討。

關鍵詞：農民工；社會保障；問題；對策

社會保障是社會的“安全網”和“穩定器”，是構建和諧社會的民安所在。而農民工是當今中國社會中一個特殊的勞動者群體，他們對國家經濟建設和城市繁榮做出了巨大的貢獻，已被視為產業工人的一部分，但由于城鄉二元結構體制和一系列改革措施不到位的影響，農民工的農民身份和社會地位并沒有得到真正改變。依然處在缺乏有效社會保障、頻繁游走于城鄉之間的“兩棲型”生存狀態。因此，盡快建立和完善農民工社會保障制度，改變其“邊緣”身份和尷尬處境，是中國當前經濟社會發展中一個急需破解的難題。

一、農民工社會保障的現狀和問題

據農業部統計，目前全國農民工總量規模巨大，已超過2億人，其中進城農民工約為1.2億人，跨省流動就業的農民工約為6000萬。在農民工外出打工所從事的職業中，80％的人選擇從事工業、建筑業、餐飲業和服務業。雖然農民工群體在不斷壯大，但其地位并沒有因此而得到強化，農民工參加各種社會保險的比率普遍偏低，難以享受與城鎮居民同等的社會保障。

(一)養老保險參保率很低

目前。農民工參加養老保險的總體參保率為15％左右。部分地區如廣東、大連參保率也僅達到20％左右。有的地區將農民工納入城鎮企業職工養老保險體系，但在繳費比例(費率)上有所差別。如浙江省實行“低門檻進入、低標準享受”的辦法。參保企業和個人的繳費比例分別降至12％和4％。而在鄉鎮企業中務工的外地農民工則基本未參加任何保險。

(二)失業保險和生育保險缺失

雖然對農民合同制工人參加失業保險的情況未進行單獨統計，但從農民工總量來看，可以說絕大多數未參保。當前的主要問題：一是用人單位為降低用工成本不愿為農民工參保繳費，農民工本人不敢主張權利；二是農民工流動性強，如果在一個單位工作不滿1年，按政策不能享受相關待遇，影響了參保積極性；三是農民工流動方向不確定性強，在一些地區數量較大，時間上往往也很集中，如果轉移失業保險關系，經辦工作難度很大。此外，農民工基本未參加生育保險。

(三)缺乏醫療保障權

從全國范圍看，大多數農民工還沒有參加醫療保險，平均參保率為10％左右。農民工盡管以青壯年為主，但生病也在所難免。據調查顯示，有36.4％的農民工生過病，甚至多次生病，但生病后有59.3％的人沒錢看病，而是仗著年輕硬挺；另有40.7％的不得不花錢看病，但醫療支出大部分自費，用人單位支付的不足1／12。

(四)工傷保險參保率逐步提高

按照《工傷保險條例》規定，各類用人單位都應為其員工參加工傷保險。因此，在各類企業就業的農民工依法都是工傷保險的覆蓋對象。目前，全國城鎮企業職工參加工傷保險的人數為7000多萬，其中已有相當數量的農民工參加了工傷保險。隨著擴面力度的加大，農民工工傷保險權益將得到相應的保障。

(五)合法權益易受侵害

除社會保險外，農民工的生產和生活條件也很差。多數用人單位勞動保護措施不力，為農民工提供的住宿條件很差——擁擠、臟亂、不通風，根本達不到有關法律和規定的要求，極易引起一些流行病的滋生和傳播；拖欠農民工工資和農民工超時工作的問題十分普遍而且相當嚴重。在社會救助方面，現行城鎮社會救助體系只覆蓋城鎮戶籍人口，農民工則因沒有本地戶口而享受不到城市低保或其他救助，在因失業、疾病、意外傷害導致其生活陷入困境時，往往孤立無助。

二、完善農民工社會保障的思路和對策

(一)推進次序：根據農民工的保障需求與現實可能分步推進

由于農民工繳費能力較弱，國家的財力也還有限，因此，應根據有關風險對農民工的危害程度以及農民工的自身需求，按照分類指導、分步推進的原則，逐步解決農民工的社會保障問題。首先。應盡快將農民工納入工傷保險。其次，加快建立農民工的大病或住院保險。最后，必須逐步解決農民工的養老保障問題。此外，從建設和諧社會的角度出發，也有必要對農民工提供臨時或應急性的救助。

(二)制度選擇：適應農民工的高流動性，著眼于讓更多人參保，實行分層分類保障

1、將穩定就業(從事正規就業，建立勞動關系，以及事實勞動關系5年以上)的農民工納入現行城鎮社會保險制度，參加城鎮養老、醫療、失業、工傷等社會保險，同時改革和完善現行的養老和醫療保險制度，使穩定就業的農民工能夠享受其待遇。進入現行制度的好處是企業之間、群體之間公平性較好，也有利于農民向城鎮轉移，促進城鎮化進程，同時，還有利于在全國范圍內建立基本統一的社會保障制度。

2、對不穩定就業(簽訂短期合同、頻繁流動以及從事各種靈活就業的)農民工引入過渡性的辦法，除工傷、失業保險按現行規定執行外。養老保險先建個人賬戶，不搞社會統籌，實行過渡性的個人賬戶制度，將本人的社會保障權益直接記入個人賬戶，繳費由用人單位和農民工雙方負擔，企業按本企業工資總額的10‰個人按本人工資5％繳費，并發放個人賬戶卡。該卡記錄繳費情況可供查詢。但不能提前支取。醫療保險先建社會統籌、不建個人賬戶，實行低門檻、保大病、管當期。費率一般控制在2％以下。農民工凡已參加城鎮職工大病醫療保險的，原則上不再同時參加新型農村合作醫療。如本人不愿或無能力在城市治療的，應制定相應的措施，將大病醫療保險關系和資金轉入農村合作醫療。隨著中國社會保障制度的改革完善，在基礎養老金實行全國統籌之后，再考慮如何將農民工逐步納入統一的城鎮社會保障體系的問題。對返回農村且達不到最低繳費年限的，達到退休年齡時轉移賬戶與農保接續，并按農保計發辦法享受相關待遇。

(三)繳費方式：根據不同的保險項目制定不同的繳費方式

在農民工基本養老保險方面，要按農民工實際工資繳費，最低不能低于規定繳費起點，設立不同檔次，多繳多受益，少繳少受益，不繳不受益。在征得農民工選擇繳費檔次的基礎上，繳費方式可以采取由用人單位代扣代交，但不準不交。要建立農民工失業保險制度，應允許農民工自愿繳費并享受與城鎮失業人員同等待遇。要在城鎮基本醫療保險制度框架下，采取低標準準入、漸進式過渡的辦法，推進農民工大病保障，由用人單位和個人共同繳費，建立農民工住院醫療保險統籌基金。參保農民工因病住院，可根據繳費時間長短，享受不同金額的住院補貼。工傷保險由用工單位繳納，農民工不繳費。要根據行業風險程度的高低確定不同的繳費費率，高危行業繳費相對高一點，非高危行業相對少一些，所繳費用在區域內調劑使用。各級政府及行政主管部門要加強監督，提高執行力，保證各項費用做到應繳盡繳。各級財政部門也要按照建立公共財政的要求，積極調整財政支出結構，切實加大對農民工社會保障資金的投人。

(四)配套措施：搞好各項相關制度的改革與創新

1、改革現行的戶籍制度，建立城鄉統一的戶口登記制度，完善流動人口管理制度，取消針對農民工制定的限制性就業政策，逐步改變農民工因為戶口而喪失社會保障權利的現狀。

2、改革勞動用工制度，建立城鄉統一的勞動力市場。逐步消除對農民工在工資收入、工作分工、子女入學等方面存在的歧視。

3、改革土地制度，為了提高農村生產力，釋放農村剩余勞動力。必須改革家庭聯產承包責任制，讓分散的土地集中起來進行規模化、機械化生產，集中土地的可行辦法是讓土地自由流動，必要的時候可以采用“土地換保障”。

4、加強社會保障的立法工作，盡快制定出一部全國性的《社會保障法》，或針對農民工的綜合或單項社會保障的法律與法規，使制定和實施農民工社會保障制度時就會有法可依。在立法的過程中，要從中國的實際情況出發，參照國際組織制定的規章和原則，規范和協調社會保障各參與主體之間的法律關系，以保證社會保障制度能被公正、合理、有效地執行，真正達到維護農民工社會保障權益的目的。