行政問責應首問“第一責任”

李　鷙

摘要：“第一責任”問責是稅收行政執法問責的重系，針對如何有效啟動“第一責任”問責機制，以真正發揮其規范稅收行政執法的依法治稅目標的“龍頭”拉動效應的問題，文章從法制、體制、制度、考核、機制等層面著手，提出稅收行政執法問責應當首問“第一責任”的創新主張。

關鍵詞：稅收；執法；第一責任；問責

稅收行政執法問責是規范稅收行政執法的保障途徑，在于它具有通過依法治責來實現依法治權，最終實現依法治稅的功效。本文基于國務院《全面推進依法行政實施綱要》對行政問責的全新要求，針對稅收行政執法問責乏力的現狀，依照治稅重在治權、治權重在治責、治責重在問責的邏輯主線，對稅收行政執法“第一責任”問責問題進行探討。

一、制定法制化的“第一責任”問責規范

加速推進稅收行政執法問責的法制化建設進程，確保稅收行政執法的“第一責任”問責有法可依。加速推進行政執法監督以及行政執法問責的法律法規建設進程，適應國務院《全面推進依法行政實施綱要》對強勢推進依法行政進程的全新要求。盡快制定出臺“稅收行政執法問責法”，特別是加速推進作為稅收行政執法問責核心的“稅收行政執法第一責任問責法”的立法進程，能夠有效填補現行的對稅收執法“第一責任”問責中的法制空白，以法制化的途徑確保行政執法監督與行政執法問責，特別是確保“第一責任”監督與“第一責任”問責的剛性。通過立法，能夠確立有關綱領性的法律規范，以對“第一責任”問責的責任主體、“第一責任人”及“第一責任”等準確界定，同時明確“第一責任”問責形式、“第一責任”問責監督管理機構及相應問責責任等問題。這既利于確保有關行政執法監督與行政執法問責及“第一責任”監督與“第一責任”問責相關的政府規章與部門規章、制度與辦法的統一，更利于使“第一責任”問責具備法制保障，實現稅收行政執法“第一責任”問責有法可依的法制目標。

二、確立超然化的“第一責任”問責體制

確立超然化的“第一責任”問責體制，是確保“第一責任”問責的體制性保障。可以成立地位獨立并且專門行使“第一責任”問責職能的稅收行政執法監督管理機構，諸如“國家稅務總局稅收行政執法監督管理司”，專司稅收行政執法監督管理職能，包括行使稅收行政執法“第一責任”問責職能，并于各級稅務機關設置相應的職能對口的稅收執法監督部門，實行稅務系統內部自上而下的垂直行政管理體制，以矯正現行雙重地方稅收管理體制下來自地方政府對“第一責任”問責行政干預的體制性缺陷。同時，能夠防止因作為執法單位內部職能部門而無從真正發揮對“第一責任”超然內部監督職能的問題，從監督與問責體制上確保客觀公正監督、公正考核、公正追究的問責績效。

三、制定明晰化的“第一責任”問責制度

制定明晰化具有可操作性的“第一責任”問責制度，是確保稅收行政執法“第一責任”問責的制度性保障。針對現行專門規范稅收有關行政執法問責制度對“第一責任人”規定不甚明晰及“第一責任”問責制度缺位問題，及其從源頭上誘發的稅收行政執法問責不力等制度安排中的缺陷，急需在“稅收行政執法第一責任問責法”的基礎上，制定出臺部門規章效力級別的“稅收行政執法‘第一責任問責制度”。制定出臺“第一責任”問責制度，并賦予其政府規章或部門規章的較高效力層級。在明確規定各級稅務機關的“一把手”就是本單位稅收執法的“第一責任人”界定各單位或各部門的“一把手”就是本單位或本部門稅收執法的“第一責任人”的基礎上，按照“有權必有責，用權受監督，違法受追究”的要求，配置作為“一把手”的“第一責任人”以相應的稅收行政執法“第一責任”，規定完備的“第一責任”監督形式和富有操作性的“第一責任”問責辦法。再同時規定行使“第一責任”職權的問責機關或問責部門對于“第一責任”問責中的不追究、追究不力、違法追究等過錯追究責任進行再追究的保障性規定，以解決現行制度中“領導責任”就是“第一責任”等模糊規定所造成的“第一責任”事實上的虛設問題。使“第一責任”問責真正做到“有法可依”。

四、實行剛性化的“第一責任”問責考核

在稅務系統內部強化對“第一責任”問責情況的考核，實行剛性化的“第一責任”問責考核，是確保“第一責任”問責的理念性保障。按照《全面推進依法行政實施綱要》強化對依法行政工作的考核要求，以淡化“收入至上”的“政治治稅”主導下的稅收任務的剛性考核，將依法行政工作狀況作為評議考核“第一責任人”履行依法行政治稅“第一責任”和政績評價的重要依據。這需要出臺對于稅收執法“第一責任人”依法洽稅質量考核的有關制度和辦法，突出各級稅務機關的稅收執法質量考核在“第一責任人”政績考核中的重心位置，特別是稅收行政執法問責質量考核對“第一責任人”政績考核的決定性地位。這需要出臺有關對“第一責任人”依法行政質量進行考核的制度辦法，突出執法質量考核在本單位和本部門政績考核中的重心位置，特別是強化對本部門、本單位稅收行政執法過錯追究質量的考核，對不依法追究稅收行政執法過錯責任的單位，過錯追究工作開展不力、違法過鐠追究或不依法追究稅收執法過錯追究責任的單位，實行“一票否決”的執法質量考核制度，依法認定其稅收執法質量為不合格，并提請有關部門追究其過錯追究工作中“第一責任人”的過錯責任，使“第一責任人”真正將工作重心投放到依法行政的法治軌道上來，并進而充分發揮其依法問責的“龍頭”拉動效應，形成本單位或本部門自覺依法問責的利益共同體與責任共同體。從根本上強化其“責任至上”的法治理念，為推行“第一責任”問責奠定堅實的思想基礎。

五、實行“陽光化”的“第一責任”問責機制

加大對“第一責任”問責情況的透明度，以形成廣泛接受社會各界再監督的“第一責任”問責保障機制。針對“第一責任入”在各級稅務機關中所處的特殊地位，就需要按照《全面推進依法行政實施綱要》關于“完善行政監督制度和機制，強化對行政行為的監督”的綱領性要求，依托信息化的監督手段，構建對“第一責任”問責實行有效外部監督的“陽光化”的再監督機制。推進稅務機關與外部各該監督機構之間的信息共享進程。暢通對“第一責任人”依法履行“第一責任”情況的監督渠道，包括接受人大監督，政協民主監督，人民法院法律監督，監察、審計、檢查等的專門監督，新聞輿論監督等。同時，推行“第一責任”履行及問責的“公示制度”，通過公報、網站、報紙等媒體對外公布，使稅收行政執法“第一責任”問責受到剛性約束。