完善我國農村養老保險制度改革探討

姜　婧　趙　會

摘要：我國自20世紀80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度，至今已有20多年的歷史。從我國農村養老保險改革的發展情況和實施情況入手，分析了改革中面臨的突出問題，提出了一些創造性的解決對策，并指出了有待進一步研究的問題。

關鍵詞：農村養老保險；問題；對策

中圖分類號：F84文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)12-0066-02

1我國農村養老保險改革發展的歷程

我國政府從20世紀80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度。到目前為止，農村社會養老保險已有20多年的歷史，大體劃分為四個階段。

第一階段：1986～1992年，為試點階段。1986年，民政部和國務院有關部委在“全國農村基層社會保障工作座談會”中根據我國農村的實際情況決定因地制宜地開展農村社會保障工作，一些經濟較發達的地區成為首批試點地區。

第二階段：1992～1998年，為推廣階段。1991年民政部原農村養老辦公室制定《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為基本單位開展農村社會養老保險的原則，1992年起農村社會養老保險制度在全國各地推廣開來。

第三階段：1998年～2005年，為衰退階段。1998年政府機構改革以后，農村社會養老保險工作由民政部移交給勞動與社會保障部，受各種因素影響，全國大部分地區的農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區的農村社會養老保險工作陷入了停頓階段。

第四階段：2005年至今，為政策轉向階段。2005年，黨的十六屆五中全會表明了中央政策決策層對社會和諧協調發展的重視，尤其反映了領導層對農民等弱勢階層的生活質量下降和收人差距擴大的關注。新政策綱領的價值取向對農民養老保險制度具有重要的指示和促進作用。2007年，黨的十七大提出了建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的總體目標。中國正加快建立新型農村養老保險制度，觀念上正從以城鎮和城鎮職工社會保險為重點向建立覆蓋城鄉居民的社會保險制度轉變。

2農村養老保險制度改革的實施情況

本文選取了1999～2007年城鎮和農村地區參加社會養老保險基本情況的數據，通過城鎮和農村地區的對比，揭示農村養老保險制度改革的實施情況。

從以上圖表我們可以看到：

(1)農村參保人數不僅沒有上升，反而呈現逐年下降的趨勢，近年來，農村參保人數一直在5000萬人左右停滯不前。相比較而言，城鎮參保人數一直在平穩上升，且遠遠高于農村參保人數。兩者的差距越拉越大。

(2)農村參保人數在2000年出現一個陡然的下滑，參保人數比上年減少22.90％，這是由于官方對農村社會養老保險工作的態度發生了動搖。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務。

(3)社會養老保險在城鎮地區的覆蓋面遠遠大予農村地區。以2007年的數據為例，2007年全國總人口132129萬人，城鎮人口59379萬人，占總人口44.9％，鄉村人口72750萬人，占總人口數55.1％。根據以上數據，可算出，2007年社會養老保險對城鎮居民的覆蓋率為33.9％，而農村居民僅為7.1％，兩者差距非常大。

(4)農村養老保險基金在逐年增加，截至2007年底已達412億元，基金的管理和運作也成為一個重要的問題。

3我國農村養老保險面臨的突出問題

我國現行的農村養老保險制度還有待完善，存在著農村養老保險制度與農民群體多樣性、農民日常支出、用資需求、養老支出四個不匹配的問題。制度設計的不完善是造成農民參保人數逐年下降的根本原因。

(1)現行制度設計未考慮到農民群體角色的多樣化的問題。由于農民的身份、職業、收入水平的差異性，不可能推行一套整體劃一的制度方案。迄今，農村養老保險主要適用的仍是1992年民政部頒布的《基本方案》，其內容規定滯后、不完善，已不適應市場經濟發展的要求。

(2)現行制度設計與農民現實的日常支出預算有差距。《基本方案》規定，農村養老保險基金籌集是以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持。在實際運行過程中，集體補助幾乎落空，政府扶持缺乏強制性，國家和集體的責任義務不明確，最終使保障變為一種“個人儲蓄保險”。而在農民現實的日常家庭預算支出中，養老保障并非是大多數農民目前最緊迫的需要，發展生產、子女教育、疾病治療等項目支出均位列養老保險之前。

(3)個人賬戶資金長期封閉閑置與農民個人用資需求不匹配。《基本方案》規定，實行個人賬戶儲備積累制，農民個人繳納的保險費和集體補助全部記在個人名下，個人養老賬戶屬于農民個人所有。但實際情況是，參保農民對賬戶資產的控制權極為有限。除個別特殊情況(如死亡等)，在達到規定年齡之前，參保農民只有繳費的義務。并無實質的控制權力和投資選擇權。在一個相對長的時期內，農民個人賬戶上的資金長期處于閑置狀態。

(4)農保資金增值有限，到期領取的資金難以滿足農村農民“養老”支出。一是農保資金增值有限。按照現行制度設計，農保基金保值增值方式為存入銀行和購買國債兩種方式，資金增值有限。二是到期兌付的農村養老保險資金難“養老”。《基本方案》規定，農民交納保險費時，可以根據自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但受多種因素影響，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元。這點錢對于農民養老來說，幾乎不起作用。

4解決的對策

(1)對不同層次、不同類別的農村勞動力養老保險，應當根據經濟水平和負擔能力采取不同的解決方式，實行分層分類解決。中國農民可分解為四個群體，如鄉鎮企業農民職工、城市流動人口、被征地農民和純留地的職業農民。對于鄉鎮企業農民，由于從事非農業生產活動，收入和消費高于農村人口的平均水平，因而其養老保險需求也較高，他們的養老保險問題可以部分由鄉鎮企業來解決；對于城市流動人口，其參加社會養老保險有兩種思路，一是與城鎮職工適用同一的制度模式(廣州、北京、南京等中心城市)，二是單獨為農民工設立新的綜合社會保險制度(上海、成都、大連等市)；對于被征地農民，家庭養老的物質基礎與功能因土地被征用而弱化甚至崩潰與喪失。而征地補償標準又偏低，因而對其要區別對待；對于純留地農民，他們以土地收人作為自己生活的主要來源，發達地區和貧困地區的農村可采取不同的制度安排。

(2)針對現行制度設計與農民現實的日常支出預算不匹配的問題，應加大對農村社會養老保險的扶持。建議根據地方經濟、財政情況，在條件許可的情況下，逐步推進適當的公共財政投入。地方財政預算每年要確定一定的比例，充實農村社會養老保險基金，而且要隨經濟的發展同步增長。

(3)針對個人賬戶資金長期封閉閑置與農民個人用資需求不匹配的問題，可推行農村養老保險抵押小額信貸業務。當參保農民因各種原因需要資金時，可以用參加農村養老保險的有效證書作為抵押，向養老保險基金申請借款。這種創新制度不僅滿足了農民的個人用資需求，也是將農村資金真正留在農村、為農業經濟和社會發展服務的最佳方式。

(4)針對農保資金增值難的問題，應該促進兩個價值增值循環：一個是對農村社會養老保險基金進行經營性價值增值管理，可以由商業性機構競爭農村養老保險基金的管理與運作。在商業性機構對養老保險運作的整個過程中，政府主要通過專門的管理部門對基金以及運作狀況進行監督。另一個是非經營性價值增值循環，通過利用國家政策和社會宣傳，不斷增加政策性收入，捐贈和贊助收入以及其他各種非經營性的收入等來輔助養老基金增值。

5需要進一步研究的問題

(1)城鄉養老保險的銜接問題。

我國現有的農村社會養老保險制度與城鎮職工養老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經濟改革的深人，城市化的步伐將會加快，有更大量的農村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。

(2)農村養老保險改革的方向問題。

改革大體有兩種方向：一是限制或控制各地的制度差異，以在全國層面構建一個由中央和省級政府共同負責的同一的國民社會養老保險計劃；二是繼續維持和創新目前各地主要由市縣地方政府負責的多樣化和漸進式發展的新型農村社會養老保險模式。