促進土地承包經營權流轉的思考

馮家臻

近年來，隨著陜西農村經濟的不斷發展，農村土地流轉開始活躍起來。通過土地流轉，促進土地向種植大戶集中，向精品高效產業集中，向龍頭企業集中，使一些農民從單純的種植收入轉變為工資收入+租金收入+分紅收入+糧食補貼四種收入。但是，總體來看，陜西農村土地流轉規模較小，落后于沿海發達地區，也低于中西部一些省區的水平。2007年底，符合法律規范的土地流轉面積90萬畝左右，占全省承包地的2％，而全國土地流轉比例平均為4.57％，浙江、江蘇、廣東分別為27.6％、16.5％、14.4％，新疆、湖南、湖北分別為10％、8％、5％。

為推動陜西農村土地流轉，除了應堅持“自愿、依法、有償”的原則，因地制宜、分類指導的原則和三不原則(不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益)以外，還應在以下五個方面下工夫。

加大政策宣傳力度引導農地參與流轉

陜西農地流轉慢、規模小的一個重要原因是農民“戀地”情結重。主要表現在：一是看好土地的收益功能。取消農業稅后，國家出臺了很多支農惠農政策，僅糧食直補，每畝五十多元直接補到農民的銀行卡上，使一些農民不想出租土地；二是留戀土地的保障功能。有些長期在外務工經商的農民，視土地為命根子和今后的退路，害怕土地流轉后，將來生活沒有保障，因此，寧可粗放經營，撂荒棄耕，也不流轉；三是不少農民小農經濟意識比較嚴重，存在小富即安的思想，投資興業怕擔風險，務工經商怕丟地權，滿足于守土經營、交親戚耕種，這種觀念在一定程度上阻礙了土地流轉進程，造成農地流轉的隨意性和不穩定性增強。

農民是農村土地流轉的主體，讓農民認識到土地流轉的優越性，是加快農村土地流轉的前提。因此，要充分利用各種行之有效的形式，廣泛宣傳土地流轉的意義，引導農民增強流轉土地的自覺性、積極性。要按照《農村土地承包法》《合同法》和農業部關于農村土地流轉的政策要求，使農民明白農村土地流轉的原則、方式和政策，做到依法、自愿、有償，因地制宜地實現土地流轉。要積極開展試點，組織農戶現場觀摩，及時總結和推廣典型經驗，充分發揮典型示范作用，使廣大農民和承包業主看到土地流轉帶來的實際效益，從而轉變思想觀念，努力形成支持土地流轉、參與土地流轉的良好氛圍。

加強土地流轉管理指導土地有序流轉

目前，陜西農地流轉缺乏統一的管理辦法，流轉行為不規范、手續不完善。一些地方農村土地的確權、登記、頒證工作還沒有展開；農戶私下進行自發的土地流轉還占相當比例，流轉土地口頭協議多，書面協議少，未用合同來規范雙方的權利義務，缺少公證，也沒有在農業、土地管理部門備案，從而為后期產生土地流轉糾紛埋下隱患，難以調解；一些地方干部不尊重農民意愿，越權強行流轉農民土地，引起群眾強烈不滿。

為解決上述問題，政府要用行政手段規范土地流轉行為。一是抓緊制定出臺《陜西省農村土地承包經營權流轉管理辦法》。目前，擬定管理辦法已具備有利條件。據悉，江蘇、吉林、安徽、新疆、重慶、濟南、杭州等省市自治區和一些城市，均出臺了促進土地流轉的專題文件；陜西安康市、平利縣、石泉縣、高陵縣等也推出了相關文件和實施細則，可資借鑒。有了規章辦法，就可以依法加強管理，克服一些干部和群眾的違法操作行為。二是穩定農村土地承包關系。中央已明確現有土地承包關系保持穩定并長久不變，按照這一要求，抓緊做好農村土地的確權、登記、頒證工作，讓流轉的主體與客體都心安理得，為穩定流轉奠定基礎。三是依法加強登記管理。要規范土地流轉程序，使用統一的土地流轉合同文本，明確流轉雙方的權利、義務和違約責任等，提高合同簽約率。建立土地流轉登記備案制度，對變更土地承包關系的流轉地，及時由經營管理部門辦理農村土地承包經營權證變更登記手續。四是加強土地流轉的檔案管理工作。鄉(鎮)、村要對流轉合同立卷歸檔，永久保存，實行規范化管理。

完善土地流轉機制，促進土地順暢流轉

與沿海發達省份相比，陜西土地流轉滯后的難點在于尚未形成統一規范的土地流轉市場。不少地方沒有專人對土地流轉合同進行指導和管理，缺乏有效組織農民“以地生財”的能力；也缺少土地流轉中介服務組織，流轉信息不暢，出現“要轉的，轉不出；要租的，租不到”現象，土地難以上市交易；進行民間交易，地價普遍偏低，直接損害農民利益；另外，由于缺少土地產權交易機構，沒有辦法為土地使用權入股、轉讓進行價格評估和監督，嚴重制約了土地流轉，影響農村土地流轉的速度、規模和效益。

為扭轉上述情況，一是逐步建立縣、鄉、村三級土地流轉服務體系。依托縣(區)農業行政主管部門，組建農村土地流轉工作辦公室，全面抓好農村土地流轉的協調指導、督促檢查等日常工作；鄉(鎮)建立農村土地流轉服務中心，負責搞好轄區內農村土地資源的清查工作，履行農村土地流轉申請、合同鑒證、流轉備案、調解糾紛等管理服務；村一級要明確一名農村土地流轉管理員，及時掌握土地流轉的動態信息。二是建立農村土地流轉信息網絡。以鄉、村、組為單位，全面統計農村土地承包、農村勞動力、土地流轉供需情況等信息，建立土地流轉信息采集系統和共享平臺，逐步實現土地流轉信息的網絡化管理。三是探索建立土地流轉的中介服務機構。要積極發展市場化的“土地流轉交易所”、

“土地托管中心”、“托田所”等中介服務組織，為供需雙方提供流轉平臺，提供合同、法律、競價、風險保障等服務；探索建立和完善土地銀行，從事土地使用權收儲和轉讓服務；成立“農村用地價格評估機構”，為土地流轉提供有效服務；健全土地糾紛調處和仲裁機構，及時化解各種矛盾；要逐步將土地流轉過渡為市場行為，政府只負責監管和服務。四是大力培育市場主體，增強對土地流轉的承接能力。扶持壯大龍頭企業，將分散的土地集中起來向龍頭企業流轉；引導扶持農村專業合作組織，鼓勵城市和外來人才、資本、技術等資源要素向農村流動，參與農村土地規模經營；鼓勵干部向農民租地搞示范、農村經紀人典型引路，帶動農民自愿轉租承包，逐步發展成土地流轉規模經營大戶。五是加快推進和穩定農村勞動力轉移就業。這是促進農村土地流轉最根本的舉措。因為土地能不能流轉、能不能集中起來發展規模經營，主要取決于農村人口能不能向城鎮二、三產業轉移，并能穩定地就業。

制定政策措施，加快土地流轉

為了鼓勵支持農村土地流轉，部分省市出臺了扶持政策。江蘇省出臺《財政扶持農村土地流轉實施意見》，省財政設立2000萬元農村土地流轉扶持資金，通過以獎代補的方式，對規模較大、土地集中流轉的流出方(農戶)給予

一次性獎勵。扶持的基本條件是，具有穩定的土地流轉關系，土地流轉期限在3年以上，單宗土地流轉面積在1000畝以上，由財政部門對土地流出方按每畝100元的標準給予一次性獎勵。杭州從2009年起的3年內，市財政每年安排不少于500萬元的專項資金，用于推進農村土地流轉和規模經營。對土地流轉做出貢獻的，除獎勵農戶外，還獎勵土地信托等經營組織、鄉鎮和村級組織，獎金少則2萬～3萬，多則8萬。杭州還注意加強對規模經營主體用地的支持。對流轉期限5年以上、流轉合同規范、規模經營面積100畝以上的規模經營主體，在不影響耕作層恢復的前提下，允許其在流轉土地范圍內按流轉面積3‰～5‰比例的土地，建造生產需要的簡易倉(機)庫、生產管理用房、曬場等農業生產配套設施。成都也出臺了類似的土地支持政策。如何妥善解決撂荒土地問題，重慶市也積累了成功經驗。

各縣區要高度重視土地撂荒問題，組織力量對撂荒土地進行全面、徹底的調查清理，掌握情況、分析原因，制定切實可行的解決措施。要通過有效的激勵機制，引導撂荒土地的農民自愿將土地流轉給規模經營主體，支持各類規模經營主體承租、經營撂荒土地。對撂荒一年以上的承包土地，集體經濟組織要按規定組織代耕，代耕收入歸代耕者。對舉家長期外出且失去聯系農戶的撂荒土地，集體經濟組織要代為流轉，流轉收益歸原承包方。

如果說沿海地區的政策和經驗，在陜西一些地方開花結果還有困難，我們也可以總結安康市平利縣的經驗。平利縣圍繞信貸、財政、幫扶、配套、鼓勵五個方面，出臺了十五條扶持政策推進農村土地流轉，值得陜西各縣區學習。

完善社會保障體系使農民放心土地流轉

近年來，陜西農村社會保障工作取得突破性進展，但保障層次仍然很低，覆蓋面不大，社會化程度不高，保障功能欠佳，多數農民依然依靠土地收入來解決看病、上學、養老等基本生活問題，不敢輕易把土地流轉出去。

農村土地流轉與加強社會保障是緊密聯系的整體。完善社會保障，促進土地流轉，重點應抓好兩個環節：一是建立和完善城市相關制度，使遷入城市定居、有穩定職業和固定住所的農民，享受市民待遇。用城市制度平等解決他們的住房、社保、就業、子女就學等問題。二是加快健全農村社會保障體系，逐步弱化農村土地的福利和社會保障功能。加大對農村困難群體的救濟扶助力度，把新型農村合作醫療、養老保險、五保供養、就業引導和最低生活保障等政策落到實處，增強農民離土的安全感和穩定感，消除其思想顧慮。有條件的地方還可開展農民以土地承包權換城鎮社會保障、以農村宅基地使用權及其房屋產權置換城鎮社區住房試點，促進農村規模經營發展和農村人口向城鎮有序轉移。