正確把握惠農政策的三個層次

康嘉偉

如何增加農民收入，已成為當前社會熱點之一。為了深刻理解黨的一系列惠農政策的內涵，筆者就此采訪了長期研究“三農”問題的西北農林科技大學中國農業歷史文化研究所所長樊志民教授。

樊教授說，我們應該從制度、政策、措施三個層面去梳理、歸納。第一層次，是黨和國家對于“三農”問題的戰略性判斷和決策。

即中央關于“三農”工作的大政方針、事關惠農強農的重要體制與制度性規定。包括“家庭承包經營”、“免除農業稅”、“工業反哺農業，城市支持農村”、“城鄉統籌發展”和“社會主義新農村建設”等。體現了執政黨對現代化建設進程和規律的新認識，為進一步做好“三農”工作奠定了科學的理論和基礎，指明了正確的方向。

第二層次，是中央及各部委、省市為貫徹惠農強農出臺的相關政策。

研讀2004年以來的五個一號文件，每一個文件都有一個惠農強農的特定主題，并圍繞主題配套了一系列政策。這些政策以“要求”的形式出現，上承惠農強農制度，下啟惠農強農措施，直接針對主題，導向性、規范性、制約性很強，是強農惠農的行動依據和政策準則。

第三層次是進入操作層面的相關具體措施、項目與技術規范。

體現為惠農強農的具體項目、資金來源、補貼對象、標準、規模、方法和運行程序。

第一類，農業和農村經濟發展方面。

包括：糧食直補、小麥(水稻)良種補貼、農機具購置補貼、地膜玉米補貼、退耕還林還草等補助。這些補貼從項目資金投入來源上講，分為中省共投、部省共投、省財政單一投人三種類型；從適用性上講，分為一般性和地域性兩種；從時效性上講，分為長期性和時段性兩種；從內容上講涵蓋種養殖業發展、農技推廣、農業生態環境保護等多個方面。

要確保補貼得到落實。不要出現應該得到補貼的拿不到補貼，拿到補貼的又未用于發展生產，這樣補貼的激勵與幫扶作用就得不到應有體現。

第二類，農村基礎設施建設方面。

包括：通村公路建設補助、小型農田水利工程設施建設補助、農業綜合開發土地治理項目、農村區服務中心建設等，涵蓋路、水、電、氣、場地等五個方面。

第三類，農村社會事業發展方面。

包括：新型農村合作醫療補助、農村義務教育“兩免一補”、農村最低生活保障補助、計劃生育獎勵扶助、農村貧困勞動力轉移技能培訓等。這是關注農村社會發展、文化事業建設、社會保障體系的重要補助(貼)措施。

從它們的不同用途和起到的社會作用可以分兩種：

第一種屬于農村公共產品供給范疇，具有長遠性。涉及農村生產生活基礎設施、公共事業、公共福利、公共服務等領域，在以往的惠農政策中較少涉及，屬于相對比較薄弱的領域和環節，是當前惠農強農政策應該重點扶持和建設的領域。

農村公共產品建設對于加強農業，發展農村，富裕農民具有基礎性、長遠性的作用與影響。從農村經濟社會發展的長遠利益看，農村公共產品的供給是促進農業可持續發展的重要保障，是農村經濟、社會、文化發展的基礎平臺，有利于縮小城鄉差距，與生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農村建設的要求密切相關。惠農強農政策使農村公共產品建設供給主體發生了轉化，由農業自身積累資金向公共財政的轉變，有利于農民有較多資金投入到生產發展與生活改善方面。

第二種是屬于農產品方面，具有短期性和直接性。比如糧食直補、小麥(水稻)良種補貼、農機具購置補貼、退耕還林還草等補助，這些屬于短期內可以看的到、農民可以直接感受到的補助，近幾年，國家在這方面的投入很大。

目前亦有惠農強農并提的說法，其實惠農和強農的側重點略有不同。惠農重在扶持，著重于解決眼前問題。惠農具有比較濃郁的補償色彩。強農著眼于發展，主旨側重于未來。惠農體制的確立，統籌考慮工農與城鄉的發展問題，在主觀上不再區分彼此、不再把惠農看做是恩惠性的東西，這才是惠政的最高境界。這就決定了惠農必須重視，但強農不能忽略，從可持續發展的長遠利益考慮，更應關注強農問題。