英國中小學入學政策改革

劉　熙

一、英國“以家長權利保障為核心”的中小學入學政策分析

1.英國中小學招生政策的演變

回顧英國中小學招生歷史,大致可以分為四個發展階段。(1)《1870年初等教育法》:就近入學政策。即小學生就學距離為3英里,超過3英里則家長有權以距離遠為由拒絕送子女上學。(2)《1944年教育法》:人人接受中等教育,考試選拔學生政策。即所有小學畢業生參加“11歲考試”,按成績、能力等分別進入文法中學、技術中學和現代中學。(3)《1988年教育法》:開放入學政策。即在地方當局所轄的范圍內,家長有權選擇子女的就讀學校。開放入學政策使差的學校倒閉,結果使總的學額減少,反而限制了家長選擇權。(4)《2008年教育與技能法》:公平入學政策,即強化招生法律框架,將兒童與家庭置于招生過程的中心。1997年上臺的工黨政府采取了一系列措施改造薄弱學校和加強特色學校建設,同時不斷通過立法完善招生體系,力圖使每位家長有公平機會讓其子女進入理想的學校。2008年招生立法將兒童與家庭置于招生體系的中心,賦予他們擇校權、建議權、知情權、異議權和訴權,同時建立保證家長權利的公共服務機制。

2.英國中小學生家長權利體系分析

(1)擇校權

《1998年學校標準與框架法》賦予家長在任何公立學校、城市技術學院或國立綜合中學申請學校入學名額的權利,校服、學校交通等其他政策不得在無形之中成為家長申請該校的障礙。

(2)建議權

招生安排(Admission Arrangernents)、招生統籌方案(Coordinated Admission Schemes)和公平入學公約(Fair Admission Protocols)等招生政策是否公平將直接影響到家長利益,制定過程中須吸納家長直接參加或向他們進行咨詢。

(3)知情權

一旦學校招生管理機構對招生安排形成決議,須在14天之內以書面形式通知曾經對學校招生咨詢提出建議的家長,地方當局在網站、當地報紙上公布所有公立學校的招生安排決議書,并告知家長向學校仲裁員提起仲裁的權利。家長可以通過地方當局公布的綜合說明書(Composite Prospectus)、學校說明書、學校開放日、DCSF(兒童、學校與家庭部)學校成績排名表等途徑了解學校信息。

(4)異議權

入學安排在制定過程中要咨詢家長。形成決議后,如果家長認為招生安排決議書與法律或招生準則不符,則可以向學校仲裁員提出異議,請求后者裁決。

(5)訴權

根據學校招生安排決議書,該校招生管理機構可以拒絕家長的申請。如果家長認為學校的決定違反法律或《學校招生準則》強制性規定,可以向學校招生申訴小組提起申訴。

3.英國中小學生家長權利保障主體分析

修訂后的招生準則以公平入學為目標,將兒童及其家庭置于招生系統的核心,尊重并保障家長權利成為招生體系中各個公共服務主體的義務。

(1)責任主體:地方當局

《2006年教育與督導法》要求地方當局(Local Authority)推動教育機會公平,促進學校提高標準與兒童實現教育潛力,保證選擇與多樣化,對家長訴求做出回應。家長在表達擇校偏好時,地方當局有責任向家長提供幫助和進行建議。

(2)招生主體:招生管理機構

每一所公立學校設有一個招生管理機構(Admission Authority),包括校長在內的任何雇員不得擅自干預招生過程,學校管理人員不得暗示家長的申請能獲得成功,或者在正式發放通知書之前不得告知家長其子女已被錄取。

(3)咨詢主體:招生論壇

每一個地方當局要設立一個招生論壇(Admission Forum),也可以由幾個地方當局設立一個聯合招生論壇,成員不得超過20名,必須有家長代表參加。

(4)服務主體:擇校顧問

擇校服務機構由地方當局設立,但是在財政上獨立,經費由DCSF通過“地區撥款(Area Based Grant)”的形式撥付給地方當局,專款專用。擇校顧問(Choice Advisers)幫助文化水平不高的家長,使他們能夠基于充分信息做出現實的決定,選擇最利于其子女發展的學校,從而使這些兒童和其他家庭的子女能夠進行公平競爭。

(5)權利救濟主體:學校招生上訴小組

2008年2月,DCSF發布的《學校招生上訴準則》創設了招生上訴小組(The School I Admission Appeals Panel),家長可以就學校的拒絕決定向其申訴。上訴小組行使司法職能,必須遵守程序公正與自然公正(Natural Justice)的原則。

(6)監督主體

①學校仲裁員

學校仲裁員(Schools Adjudicator)是法律的執行主體,對保證公平入學體系起著關鍵性的作用。一旦仲裁員對公立學校招生安排的異議做出裁決,學校招生管理機構必須執行。

②教育大臣

教育大臣(Secretary of State of DCSF)不直接干預學校的招生過程,但他可以在任何時候就任何學校的招生安排向學校仲裁員提起異議。學校仲裁員的裁決是終局性的,招生管理機構如果不執行裁決,教育大臣可以指令他們執行。學校仲裁員對國立綜合中學招生安排的異議不受理,向這類學校申請的家長只能向教育大臣提起;對上訴小組的裁決不服的,可以向教育大臣上訴。

③地方政府監察官

地方政府監察官(Local Government Ombudsman)是獨立、公平和免費的服務機構,調查關于某些公共機構不良行政的投訴。學校招生上訴小組在聽證過程中有不良行政行為的,家長可以向地方行政監察官投訴。

二、英國中小學入學政策改革的經驗與啟示

1.入學公平是一個長期完善的過程,是社會公平發展的體現

學校招生是隨著社會經濟發展由簡單向復雜漸進的過程。英國從1870年的就近入學到目前工黨政府十年來一直努力推進的入學公平政策,經歷了130多年的歷史。入學公平政策吸納了以往招生經驗的有益元素,高舉保障家長權利的旗幟,建立了比較完善的公共服務系統。

入學公平是教育公平的核心內容,教育公平是社會公平發展的體現。根據英國法律的規定,公共服務機構在種族、殘疾人和性別三個領域有促進公平的法定義務,對涉及殘疾人、種族和性別問題的政策與計劃要進行評估,防止不公平帶來的影響。DCSF制定的《統一公平方案:實施計劃2008》要求在2011年前制定新的《學校招生準則》,創設一套體系,確保所有的兒童,無論他們的背景如何,都有選擇他們理想學校的公平機會。當前英國公平招生制度的改革正是執行政府工作議程的一個步驟。

2.入學公平是一個具有相對性的概念,家長及其子女的感受是評判入學政策公平與否的標準,賦予家長及其子女權利是英國新公民憲章運動的體現

入學公平是一個復雜的主觀性概念,入學體系公平與否應當由家長及其子女在申請入學的過程中去感受、體驗和評判,如果他們感覺到自己在申請入學時和其他家長的機會一樣,那么這個招生系統就是公平的。入學公平不是看學校和政府做了什么,而是要看家長感覺到了什么,這與英國公共服務改革相契合。《服務至上:新憲章計劃》(1998年,在1991年《公民憲章》的基礎上修改)提出要提高公民作為顧客所期望的服務標準,比如提供更多的信息、選擇,引入更優的救濟方式,非歧視和方便就近。《家長憲章》是教育服務領域引入《公民憲章》的事例。公平入學政策以家長權利為中心,受到英國新公民憲章運動的重要影響。

3.保障家長權利是保證入學公平的關鍵,家長權利需要通過立法進行全方位、立體式保護

入學公平是一個復雜的系統工程,是英國工黨政府1997年執政以來不斷追求的目標,并且通過議會立法在國家層面對各地招生行為進行系統規范。法律創設了地位相互獨立、義務和權利相互制約相互補充的公共服務主體,它們均負有保障家長權利的義務。如果怠于行使職責或濫用權力,家長可以通過申訴、投訴和起訴等多種途徑獲得權利救濟。

4.入學公平是教育政策綜合效應,真正要保障家長權利需要其他教育政策齊頭并進

公平入學是滿足家長教育選擇權的重要方面。英國近年來改造薄弱學校、建設特色學校、創設新文憑、公立學校形態多元化、設立新型學校、改變經費補助形態、鼓勵私人興學以及公開報道學校表現等等,都是為了滿足家長教育選擇權,增加公平入學的機會。

作者單位北京教科院民辦教育研究所

(責任編輯王永康)