美日兩國突發(fā)事件應急管理的基本做法與經驗借鑒

金　菊

摘要:突發(fā)事件應急管理是政府為了預防突發(fā)事件的發(fā)生、減少突發(fā)事件帶來的危害所進行的信息收集與分析、問題決策與預防、預案制定與實施、應急處置與協調的政府管理行為。在此方面,美國具有完備的組織機構,重視日常管理;日本具有完善的應急法律法規(guī)體系,同時特別重視災害防范的研究工作。兩國的這些有益做法值得我們借鑒。

關鍵詞:突發(fā)事件;應急管理;政府職能;美國;日本

中圖分類號:DC931文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)20-0203-02

近年來,突發(fā)事件應急管理成為各國重點關注的問題。美國是世界上最為重視應急管理的國家之一,它的應急管理體系有兩個顯著特點:一是組織機構完備、職能明確;二是重視突發(fā)事件的日常管理。日本是自然災害發(fā)生相當頻繁的國家,在多年的應急管理的經驗中,日本建立了綜合治理的應急管理機制。它的主要特點:一是建立了完善的應急法律法規(guī)體系;二是特別重視災害防范的研究工作;三是重視應急通信系統的建設和運用。

一、美國突發(fā)事件應急管理的基本做法

(一)美國的突發(fā)事件應急管理

1.完備的應急管理機構。美國的突發(fā)事件應急管理體制是一套具有針對性的中樞指揮系統,具體包括三個部門:一是國土安全部。國土安全部將應急管理擴展為五個階段:準備、阻止、回應、重建和緩解。二是聯邦應急計劃的相應機構與聯邦調查局。聯邦應急計劃通過聯邦政府調動資源以補充州和地方政府突發(fā)事件的應對能力。三是聯邦緊急事務管理局。美國聯邦一級機構稱為聯邦緊急事件管理局,隸屬美國國土安全部[1]。

2.高效的應急管理的指揮聯動系統。911中心是美國的城市應急指揮聯動系統,從突發(fā)事件的上報、緊急程度的判斷、聯動指揮到應急現場支持,采用統一的指揮調度平臺,借助網絡、語音系統等各種高科技通訊手段,為突發(fā)事件做出有序、快速、高效的反應。

3.專業(yè)的教育、培訓機制。美國政府非常重視消防教育訓練,全國各大中小城市均設有消防訓練中心,內部設備完善,有高樓救生訓練場所、煙霧試驗室、水中救溺訓練池等模擬救災實際情景的訓練場所,不僅對消防隊員進行訓練,還向學校和市民開放。

4.規(guī)范的法律、法規(guī)體系。美國適用于應急管理的法律、法規(guī)、法案很多,除了《國際安全法》以外,最重要的就是《全國緊急狀態(tài)法》和《反恐怖主義法》。美國各州都有州緊急狀態(tài)法,州長和市長有權根據法律宣布該州或市進入緊急狀態(tài)。

(二)美國應對“9·11”事件的應急管理措施

1.政府的積極應對。第一次撞擊爆炸后,紐約市市長朱利安尼接到報告馬上趕往現場,OEM中心主任通過無線電指揮系統啟動了應急預案,同時,相關部門的官員趕到世貿大廈北樓,各方救援隊伍和各項救援物資的調配工作也有條不紊展開。

2.媒體的有效報道。事件發(fā)生后,美國廣播公司取消了一切娛樂節(jié)目,24小時提供有關恐怖事件的最新消息。政府積極與媒體相互溝通,紐約市長多次通過媒體發(fā)表講話,介紹緊急救援情況,民眾的焦慮感大大降低[2]。

3.社會公眾的應急意識。在飛機撞擊發(fā)生爆炸時,雙子塔樓里面的工作人員超過2萬,撤離人員只有幾個樓梯可以使用,但在遭受襲擊到倒塌的一兩個小時里,大部分人有序而安全地撤離,這與美國對社會公眾的危機防范意識的培養(yǎng)密不可分。

4.社會參與力量的動員。在應對突發(fā)事件中,紐約市長發(fā)動群眾進行城市救援,動員公眾開展大范圍的獻血活動和募捐工作。這不僅降低了政府突發(fā)事件應急管理的成本,提高了應急工作的效率,還使公眾消除恐懼,緩解了危機在公眾中產生的副作用。

二、日本突發(fā)事件應急管理的基本做法

(一)日本的突發(fā)事件應急管理

1.綜合性的應急管理體制。日本的應急管理體制是以內閣首相為最高指揮官,由內閣官房來負責總體協調、聯絡,并通過內閣會議等決策機構制定危機對策,由各省廳、部門根據具體情況予以配合的組織體系。應急組織體系分為中央、都道府縣、市町村三級制,在災害發(fā)生時,成立相應的災害對策本部[3]。

2.極為完善的法律體系。1961年日本正式出臺了《災害對策基本法》,該法在應急實踐中不斷完善,為日本各級政府科學、有效地應對各種突發(fā)公共事件提供了強有力的法律保障,對提高日本整體應急管理的能力和水平有著不可低估的作用。

3.高水平的應急研究和人才培養(yǎng)。日本政府特別重視災害防范的研究工作,每年投入約400億日元的專項科技研究經費。日本的防災科學技術研究所、東京大學地震研究所都是世界著名的防災科技研究機構,在一般災害的研究、震災對策研究等方面處在國際領先水平。

4.廣泛的應急教育和社會宣傳。日本各都道府縣教育委員會基本上都編寫有《危機管理和應對手冊》或者《應急教育指導資料》等教材,指導各類中小學開展災害預防和應對教育,以及通過廣播、雜志、互聯網等媒體為公眾提供各種應急教育。另外,日本開展“災害管理日”、“危險品安全周”等宣傳活動,宣傳效果十分理想。

(二)日本應對新潟地震的應急管理措施

2004年10月23日,日本新潟縣中越地區(qū)發(fā)生里氏6.8級大地震。地震發(fā)生后,日本政府立即設立了相關機構調查災情并展開救災工作,日本自衛(wèi)隊也迅速投入到救災和運送災民的工作中。

1.快速做出決策。地震發(fā)生4分鐘后,日本首相官邸便設立了“官邸對策室”,負責調查災情。24日一早,設立了“非常災害對策本部”負責調查災情和指揮救災。隨后,以村田為團長的政府調查團趕赴災區(qū),并啟動相應的預案。

2.救援隊伍迅速到位。地震發(fā)生4分鐘后,防衛(wèi)廳便設立了“災害對策本部”,半個多小時后,陸、海、空自衛(wèi)隊的飛機相繼飛往災區(qū)。此外,陸上自衛(wèi)隊各駐地都有一支由二三十人組成的24小時救災部隊,隨時準備前往災區(qū)進行救助。

3.應急物資充足。地震發(fā)生后,東京都衫木區(qū)立即決定向新潟災區(qū)運送2000瓶飲用水和近2萬份食品;長野、宮城、山形、福島等縣市也向災區(qū)提供了醫(yī)療隊、食品和毛毯等救援物資。此外,“非常災害對策本部”決定啟動儲備的約9萬份救災食品提供給災區(qū)。

三、美日兩國突發(fā)事件應急管理的經驗借鑒

(一)將突發(fā)事件應急管理作為政府的一項重要職能

美日兩國都把應對突發(fā)事件當成政府一項重要的管理職能,以政府行政首長擔任最高領導全面領導國家應急工作,將應急管理納入政府日常管理。同時,在發(fā)達國家,民眾也通過非政府組織介入管理,政府和社會團體共同承擔責任,便于引導公眾積極支持和參與,最終提高政府的應急管理效率和效果。

(二)將應急管理機構的建設作為政府的一項重要職責

發(fā)達國家中央政府通常組成專門的應急管理委員會,作為議事協調機構,進行跨部門的綜合性決策和指揮,并為行政首長提供決策的輔助和咨詢。同時,發(fā)達國家大都從中央到地方建立了專門的應急管理機構,突發(fā)事件發(fā)生時可以有效地指揮和調動關鍵性資源,統一指揮,快速響應。

(三)將應急管理的法制建設作為一項重要原則

西方一些發(fā)達國家大都建立起了以憲法和緊急狀態(tài)法為基礎、以應急專門法律法規(guī)為主體的一整套應急法律制度。縱觀國外有關政府應急管理的法制建設,有兩種立法模式:一是緊急狀態(tài)法與突發(fā)事件應對法分別立法,如美國于1976年通過的《國家緊急狀態(tài)法》。二是緊急狀態(tài)法與一般突發(fā)事件應對法合并立法,如日本于1961年出臺后又幾經修訂的《災害對策基本法》。總的特點是,政府應急管理機制通過一系列相互配套的法律、法規(guī)加以規(guī)定。將政府應急管理納入法制化的軌道,是世界各國建立政府應急管理機制普遍遵循的一項原則[4]。

(四)將提高民眾的應急能力作為一項重要的任務

西方發(fā)達國家非常重視通過教育、培訓及演練,培養(yǎng)社會的危機防范意識和民眾應急反應能力,把突發(fā)事件應急知識的宣傳和必要的應急演練作為政府日常工作中的一項重要任務,并使其經常化、制度化和法定化。美國、日本等國家的各個城市都設有專業(yè)的訓練中心,開展突發(fā)事件預防與應急的教育和訓練,提高社會民眾的安全防范意識和應急反應能力。

(五)將強化應急資源的保障作為一項重要措施

在新形勢下,應急的難度越來越大,技術要求越來越高,重視應急研究、人才培養(yǎng)和應急物資的儲備是各國普遍的經驗。美國、日本等西方發(fā)達國家具有完善的人才培訓制度和專門的應急救援隊伍,擁有充足的應急保障資金和物資儲備,同時不斷改進技術裝備和應急通信系統,為應急的有效實施提供了可靠的保障。

參考文獻:

[1]傅思明.突發(fā)事件應對法與政府危機管理[M].北京:知識產權出版社,2008.

[2]Stephen Ward and Chris Chapman,Transforming project risk management into project Uncertainty Journal of Project Management,2001,19.

[3]計雷,池宏,等.突發(fā)事件應急管理[M].北京:高等教育出版社,2006.

[4]黃順康.公共危機管理與危機法制研究[M].北京:中國檢察出版社,2006.

[責任編輯柯黎]