知縣權與責：皇權時代的政治難題

十年砍柴

“國權不下縣”還是“國責不下縣”?

“國權不下縣”(或謂“皇權不下縣”),曾被一些史家認為是中國帝制時代特別是明清兩代的政治常態,且對此不無溢美之詞,亦有人將這種狀態名之為我國古代社會所具備的自治狀態。秦暉先生獨具慧眼,認為“國權不下縣”并不正確,應該為“國責不下縣”。一字之差,含義之別何止千里之遙。

秦暉先生所厘清的“權”、“責”之區別,撥開了長期以來有關中國傳統政治人為附加的迷霧。其實,若翻開歷史典籍以及古人詩詞,秦先生的結論并非鉤沉探幽那么艱難。“暮投石壕村,有吏夜捉人”(杜甫《石壕吏》),“催科醉亭長,聚學老書生”(陸游《東村步歸》)。此類描寫地方官吏到鄉村抓丁催科的詩文比比皆是,怎么能說“國權不下縣” 呢?

相較西方如羅馬帝國政府對居民的福利責任,即要向居民提供“面包和馬戲”,中國帝制時代的政府在盡責方面確實做得很差,“國責不下縣”是有道理的。但簡單地說中國帝制時代的地方政府對老百姓不盡一點責任,這也不確切。帝制時代中國的縣令,有征賦稅徭役、審案、戶口管理等權力,但對境內居民,也有賑災、養孤寡、治安的責任。只是大多數時候,對多數官員而言,濫用權力大有積極性,而對責任則想方設法推卸。這是當時的政治制度設計使然。

我們所說的“權”、“責”是現代語境下的概念,若放到古代,所謂的“權力”和“責任”和現在所說的并不一樣。據誰授權即向誰負責的一般政治原則,古代縣官的權力和責任也是相當平衡的。因為縣官的權力是朝廷或者說就是皇帝給予的,他們直接向朝廷和皇帝負責,而對轄區百姓,只負間接責任。如此,催科拉夫、聽訟、戶口管理,既是皇帝授予他的權力,同時也意味著他是向皇帝負相應的責任。陸游有詩曰:“豈惟比屋衣食憂,縣家亦負催科責。”催科之責當然是相對于朝廷而言的,對老百姓,就是催科之權了。

作為皇帝代理人的各級官員,皇帝對他們明確規定對老百姓的那點責任,比如撫恤、賑災、治安,根本原因是權責關系不能太失衡,否則就會動亂,危及政權。“牧民”這個詞,很精確地說出這種關系。黃宗羲說皇帝視天下黎民“此我產業之花息也”,即是此理。昏君就如敗家子,竭澤而漁供其享樂;明君則是一個精明的家長,講究有節制地剝削,讓產業增值留給子孫。

皇帝:從開設“分公司”到派出“辦事員”

在民選政府誕生前,無論西方的“君權神授”還是東方的“受命于天”,都有一個規律:君王、領主與老百姓之間的代理機構越少,主、民之間的沖突越容易調整,而不至于積少成多,直至洪水滔天。

以周室分封諸侯為例。周天子和諸侯,諸侯和大夫,基本上是層層轉包關系,天子直接管理的只是都城周遭的京畿地區,實際權力還不如一個大國諸侯。在國君分封的土地上,大夫也是獨立為政。這樣的政治情形下,多數諸侯和大夫有盡量避免竭澤而漁、殺雞取卵的自覺。而個別諸侯乃至周天子的暴戾或荒唐,殃及的范圍有限,而且轄區內居民還有用腳投票的權力,逃亡到鄰國去。如此,雖然“烽火戲諸侯”招致犬戎破鎬京,但周室依然在洛陽再續400年國祚,天下并不因之板蕩。春秋戰國時期,各國相互征伐,但對本國居民尚不敢大行酷政。在小國之內,中間環節少,國君能較快地調整政策以應付重大事件。后期周室衰弱到極點,但享國有800年之久。秦漢以后,大一統中央集權的帝國,壽命沒有誰能達周室一半。

中國自秦以后,龐大的帝國成為皇家直接管理的產業,沒有可以自作主張的“分公司”。郡、縣首長無非是老板派出的辦事員(縣,即“懸而不封”之意,見唐德剛的考證),他們的收益和風險都直接來自皇帝,而非轄區的居民。如此,地方官員特別是直接管理老百姓的“親民官”縣令,瞞上欺下,謀取個人利益最大化成為常態。而吏治,特別是州縣官的清廉敬業程度,更是攸關社會穩定國祚長短的大事。

自秦到清,歷代王朝的統治者必須面對一個幾乎不可能根本解決的政治難題:既要集權,保持皇帝和中央政府對龐大帝國的控制能力,必須給各級地方官員相當的授權,使他們能為朝廷服務,收賦稅征徭役保平安;又要防止他們利用手中的權力無限度地自肥,過于嚴酷地盤剝轄區居民,從而引起民變,影響自己的統治。所以一代代都在總結前朝覆亡教訓的基礎上,于技術上提出修修補補的措施,無非是在官員任命、機構設置、監察獎罰乃至信息收集等方面作改進。

漢替秦以后,曾有過封國與郡縣并存的過渡狀態,但中央政府最終完成了用“朝廷命官”代替世襲王侯治理地方。但相比宋以后,漢至唐,相當時期內是弱干強枝,地方的自主權大。到了后期,由于皇帝控制力下降,既會出現宰相——皇家聘請的總經理,代替董事長作主,也會出現地方各級代理人——地方官父子相繼不聽從中央政府指令,代理權成了事實上的所有權。

明、清兩代,有鑒于前代之得失,在對地方官員的控制方面進行了有針對性的改革。官員選拔上,以科舉選拔為主。縣令這樣的中低級官員,選拔程序卻異常嚴格。除現代憲政制度下的選舉,科舉應當是程序相當公正的官員選拔形式——民選為主的憲政制度下,也是選票和考試相結合,地方主要首長是選舉,大多數事務官則是通過考試產生。科舉之路是很艱難的,舉人以上(包括舉人)的功名一律通過考試,很難恩蔭。它的好處是通過考試手段打破個人、家族對權力的壟斷,除了皇帝以外,其他的職位都是開放的。“父子五進士、祖孫三尚書”之類的家族畢竟是異數。海外史學家何炳棣通過研究得出結論,明清社會階層具備相當的流動性,明代進士出身三代平民之家者占總數一半,明清550年間,三品以上能享有“蔭”的特權家族的子弟所占進士尚不足總數6%。我們看《紅樓夢》中因軍功起家的賈家,高層權力斗爭固然加速其敗落,但幾代子孫少有人通過科舉仕進,這樣在政治地位上吃老本的大家族必將慢性衰亡。門閥對政治資源的控制由此打破,給貧寒子弟打開一扇進入上層的大門,這在一定程度上紓緩了社會矛盾。

歷史學家許倬云說:“秦朝設郡縣,等于不設分公司,而是成立辦事處及其代理人,直接向中央負責,地方官的成績,都是直接向中央政府報告。”這種授權是直接授權,權力只有一個來源——皇帝。知縣、知府、巡撫、總督,他們官職有高低,但彼此沒有隸屬關系,都是朝廷命官,都是皇帝授權。知縣聽命于知府,只是權力運行的程序而已,目的都是替朝廷辦差。因此,明清政府最低一層的首長——知縣——都是朝廷任命并考核的。清朝皇帝接見新任縣令,就是一種象征意義上的諭示:你只對朕負責,你的官印是朕給的。當時下級雖然也得奉迎上級,因為朝廷對信息的掌握有限,得罪上司將會十分麻煩,但畢竟頂頭上司只有參劾、保舉和協助吏部考核之權,知縣對知府、知府對巡撫的人身依賴關系并不十分強烈。同時,輔之以家鄉方圓500里內不能為官的回避制,以及官員在某地到一定年限不升遷即交流到其他地區等措施,嚴防尾大不掉,權力由地方集團把持。

再說監察和問責機制。從秦朝設御史大夫開始,兩千年帝制時代,除了皇權之外,其他的權力都有明確的監督機構給予監督。至于監督效果,因時代而有差異。明清兩代,對地方官的監督機制是比較完備的,明朝多太監弄權,很重要的原因是因為太監為皇帝私人“所屬”,游離于帝國文官監督體系之外。明朝監督分兩個序列,中央六部是給事中,地方各省為御史臺(后改為都察院),合稱“科道”。明朝13行省共13道監察御史110人,由都察院管理,查糾各地方官。其級別并不高,和知縣一樣正七品,但威權重,一旦外出則是代天子巡察各地, 稱巡按。(明朝御史外出巡查,加總督、巡撫、經略、總理、巡視等名銜,清代總督、巡撫已成為地方實職)傳統戲曲里面那些新科進士,最牛氣的是點了“八府巡按”,到各地后地方府、縣官見到他們十分恭敬,所以《玉堂春》里的王公子才可能在巡按山西時,救下曾與自己有過情愫、如今身陷冤獄的名妓蘇三。

當然,這種監察權僅僅是皇權的派生,如果皇帝昏庸,他們照樣不能有效地行使監察權——明熹宗時魏忠賢當權,被殘害的楊漣、左光斗等官員大多是監察官。但帝制時代有一個好處,這江山的“產權”明晰,不是特別昏庸的皇帝,誰也不會任由地方官胡亂折騰。盡管我們教科書上說明清兩代政治黑暗,但僅僅是限于晚期,大部分時間內朝廷對知府、知縣一級的官吏還是有著較嚴密的監督體系,地方政治不至于一敗涂地,否則兩個朝代的壽命也不會都接近300年。

知縣害民與信息封鎖

饒是如何防范,這樣的政治體制因為是上向下授權,下向上負責,被統治的細民沒有資格也沒有手段向縣官問責,只能叩闕告御狀,懇求朝廷向自己委派的地方官問責(類似“上訪”),其弊端是難以克服的:既然所轄地不是縣官自家的,而且皇家所給的俸祿有限,那么何不利用職權為自己謀利,利益歸自己,而壞處是朝廷的。每個州縣幾乎都成了公共牧地——皇家的牧地在地方官眼里,就是無礙自己根本利益的公地。而如何欺騙朝廷,也成為歷朝歷代地方官特別是州縣長官的必修“武功”。地方官最需要防范的,是自己欺壓盤剝百姓的惡行讓朝廷知道,使得龍顏大怒而處罰自己。如此,對朝廷特別是最高統治者皇帝進行信息封鎖,是貪官為政最重要的事情。

而皇帝對手下地方官這種狀態并非不知,一定程度內允許地方官以權謀私是皇帝給官員的一種獎勵,否則人家為什么要萬里為官,替皇家扛活?但這種度很難把握,皇帝及各級官僚對老百姓剝削的程度,總是層層加碼。皇帝若不太昏庸,將全國作為一盤棋考慮,這個度是可以把握的。只要不打仗,供養一支官僚隊伍,并不需老百姓負擔過重。但各級官員越到下面越不需要全局意識,他們想到的首先是自己的利益,而且為了自己能升遷,需要上司給朝廷說好話,而中央各部及省、府官員也是皇帝的高級“打工仔”,他們同樣有自己的利益,又有要挾地方官員的權力——那么知縣盤剝百姓,積累財富,除自肥外,還必須向上司行賄,這也成為政治常態。

這樣一支龐大的官僚隊伍,各有自己的“小九九”,皇帝要有效地控制他們,其難度可想而知——那么只能寄希望于政治強人。要么是皇帝本人有本事且勤政,如明朝開國的朱元璋,乃至有乃父之風的朱棣;要么是對皇室盡忠的首輔,如張居正。但強人政治不可能持久,朝廷乃至皇帝的威權總是在逐步遞減,到最后必然是魚爛肉腐,勤政如崇禎者也無力回天。

清承明制,但對控制術有所改進。皇帝建立了一個“族國”,讓旗人享受特權,結成比明朝王室范圍更大、效率更高的利益同盟,以共同監視各級漢族官員和老百姓——縣、州一級的小地方官,漢族士人是主體。但時間一長,旗人的利益同盟同樣會腐化,其效能同樣會劇減。到了后期,清朝要改革,最難的就是取消旗人特權——皇帝昔日仰仗的同盟者,結果成了其延續統治的最大障礙。

正由于不可能根本改變各級地方官向上負責而非向下負責的制度,也即沒有進化到真正主權在民的憲政國家,這樣僅僅在控制技術層面的修補,無法突破“其興也勃焉,其亡也忽焉”的改朝換代循環。民眾對一個個新王朝從寄予希望到失望,再到推翻它,兩千年來都在重演,無非每場戲有時間長短的差別而已。而知州、知縣這類基層的、直接管理百姓的朝廷命官,其殘民害民也成為帝制時代不可能解決的政治難題。