基層穩則天下穩

趙樹凱

“穩定”,尤其是基層的穩定,正在成為中國社會越來越突出的問題,筆者認為,社會穩定問題的解決有賴于新的利益協調機制的確立,而這在根本上依賴于政府體制改革的推行。這將是一項緊迫而復雜,需要勇氣與智慧的變革。

【不穩定因素是怎么積蓄的】

某種意義上,1993年的四川仁壽事件和2004年的萬州事件可以作為地方群體性事件的兩個階段性標志。仁壽事件是“直接利益沖突者”,農民參加的目的在于抵抗基層政府的繳費負擔;萬州事件則出現了所謂“無直接利益沖突”,即參與者的直接利益并沒有受到侵害。萬州事件凸顯出政府的信任問題,是參與者在以往的經歷中對政府產生的不信任逐漸累積,在事件中被激發出來了。另外,參與者的成分也發生了變化,很多是與事件無關的年輕人,特別是學生。在近期的群體性事件中,這種傾向表現得更為明顯:沖突起因呈現多元化、復雜化;沖突的規模、激烈程度有所提高;參與人數增多,人群成分更加復雜,開始上升到了政治層面,顯示這部分人對政府的信任程度更低。

對于現階段社會形勢,重要的是關注矛盾的生長點在哪里、不穩定因素是怎么積蓄的、不穩定力量是怎么成長起來的。國外研究發現,烏克蘭、格魯吉亞的顏色革命,主力就是找不到工作的大學生。經濟不景氣,我們也有大學生找不到工作、失業農民工生活無著落的問題,無論是學生還是農民工,一旦出現導火索就可能產生群體性事件。另一方面,知識界的政治要求在提升。一部分知識精英通過維權在搞社會運動,而且從一般意義上的維權,引申出政治上的維權。比如征地補償老是解決不了,他們就開始懷疑政府官員不干好事,怎么辦?辦法之一就是通過競選想辦法影響政府。現在一些律師競選人大代表,有政治要求,還有志愿者、民間組織,不可小看他們在維權、表達民意上的作用,這可能是社會穩定中一個很重要的新的變量。因此,當前社會沖突的機率在增高,矛盾的爆發點也在增多。

【矛盾激化時基層干部為何不作為】

為什么還會出現這么多問題和矛盾?這并不等于改革的方向有問題。老百姓對改革的基本方向、對執政的目標選擇是認同的,但在大方向之下,執政系統的運行過程出了問題,沒有找到一個好的化解矛盾和利益沖突的機制。美國學者亨廷頓就曾指出,很多國家在快速發展的時候,因為處理不好各種利益關系,都出了穩定問題,甚至導致了政權更迭。相反,經濟發展相對比較慢,社會變化沒那么快,利益關系相對穩定,社會沖突反而沒有那么多。現在,新勞資關系、新社會群體等各種復雜的情況不斷涌現,執政系統內的一套運行規則卻沒有進行相應的調整。利益多元化的同時,利益表達的渠道沒有制度化地建立起來,很多利益關系和社會矛盾沒有處理好,導致民眾對政府的信任不斷流失。在這種情況下,社會上出現失業、生活無著落的群體,就為這種不信任的爆發提供了社會基礎。

現在,在政府外部,民眾的利益訴求和參與意識正逐步成長,政府是為了提供公共服務而存在的觀念日益深入人心。但在政府內部,尚未形成正式、有效的公眾參與渠道,政府運作缺乏有效監督和制約。很多問題看上去發生在小的局部,但它卻是在大的制度環境背景下形成的,比如招商引資帶來的環境污染問題、征地問題等等。出事地方的縣委書記、縣長沒有處理好,除了個人能力的原因,也和自上而下以招商引資、GDP增長考核干部的整個做法有很大關系。我跟一些基層干部交談,他們非常清楚哪些事情農民的要求有道理,哪些沒道理;哪些事情干部自己做得對,哪些做得不對,那他們為何在基層矛盾激化時不作為呢?

第一,基層干部身不由己。他們在執政系統中扮演的角色,規定了他們的行為模式。

第二,官員和百姓的利益沖突。地方政府在招商引資、土地管理、計劃生育、環境保護中的很多問題,是地方官員自己從中牟利造成的。比如計劃生育部門收取社會撫養費,當一個地方計劃生育搞得非常好,一個超生都沒有的時候,他的日子就過不下去,他就主動去賣二胎指標,解決自己的收入問題。

第三,在中央和地方關系中,彼此之間存在著緊張、不信任和抱怨。有時上面提了很多要求,下面做不到,農民用上面的要求來衡量地方政府的做法,產生很多矛盾,這種情況若繼續下去,后果會很嚴重。從現在看,農民對中央的信任度高,對地方政府信任度低。從行政體制可以看到,中央和省里給基層的權力太少,基層缺乏自主權;從政治上講,政治民主發育得不夠。條條集權的原因是上面覺得下面靠不住,所以把權力收回來,這些部門和錢歸我管,下面的項目由我審批,你得往我這兒跑。這雖有一定的道理,但反過來問一句:上級職能部門這些人就都靠得住嗎?權力集中在你手里,你自己也有既得利益,這種情況下,基層政府“跑部錢進”,也損害了農民的利益。一個100萬的項目,跑下來已經花了30萬,真正落到項目中就剩下六七十萬,老百姓能不質疑?這種體制造成了不信任:農民對地方政府不信任,下面對上面不信任。這個問題從1990年代后期就開始日益明顯。

【要把自上而下的問責轉變為民眾對基層政府問責】

化解矛盾、維護穩定的根本出路在于建立新的利益協調機制,而建立這種機制的途徑就是政府改革。如何處理好上層執政系統和下層基層執政系統的關系,核心是要把現在這種從上而下的壓力式的問責,轉變為基層民眾對基層政府的問責:一是上下之間的問責系統要改革,讓下級政府既能承擔責任,自己也有一定的政治權力;二是同級政府內部的問責系統要改革,不能個人集權太嚴重;三是政府和社會之間的問責系統要改革,讓老百姓有辦法來管住地方政府、地方官員。有了這樣一套制度以后,老百姓就知道什么事歸中央管,什么事歸地方管;這件事地方做錯了,他就找地方,不會找中央,也不會到北京上訪。換言之,一方面,上面要放權;另一方面,地方政府也要和老百姓的所謂“賦權”結合起來,就是讓老百姓來管地方政府,通過民主、公開、政府法制化,建立地方政府和老百姓之間的政治問責。

此外,要明確劃定哪些事情是政府的權力,哪些事情不是。現在,有些民事主體之間的矛盾,因為政府卷入,也演化成民眾對政府的不滿。政府需要明白,很多事是政府管不了也管不好的,不要把應該通過司法等其他方式解決的矛盾,納入到政府的職能當中。

在具體措施上,改革首先要推動政府法治化。一是通過法律規范界定各個權力主體的關系,包括基層權力機關、政府和黨等各個組織之間的權利和義務關系,使之實現良性運轉、有序互動。二是通過法律規范基層政府的管理體制,建立成熟的官僚制政府。三是通過法律完善基層民主的運轉機制,建立成熟的基層民主體制。四是通過有效的政治過程,協調各種社會權力利益關系,并取得社會公眾的共識,以此作為立法的基礎,使得法律規范得到社會的信任和認可。

另一個是要擴大公民的政治參與。越南在鄉鎮一級搞“信任投票”,不信任達到一定程度就下臺。現在有些地方正在進行探索,比如農民可以決定村干部和鄉里的包村干部的工資等,這些都是很好的經驗。用政治學的話說,就是通過基層政治民主化,把執政系統置于公眾的監督之下,讓公共權力進入“籠子”。現在基層政府是在自上而下的上級職權的“籠子”里,上級能管他,但是看不著它;它的服務對象是民眾,但是民眾不能制約它;能制約它的人,可能又不知道民眾的需求。好的治理體制建立起來以后,利益化解的渠道就會暢通、有效,而且能夠分散化。這個鄉鎮出亂子,亂不到全縣;縣里出亂子,亂不到省里,更亂不到中央。

除此之外,要看到社會各種新生力量、各種影響因素。例如,可以進一步擴大公共輿論空間,或者叫社會公共空間,讓社會力量、公民的聲音更強大。這種強大應該制度化,所有的利益群體都應該有制度化的表達渠道,把話都說出來。而且這種利益表達能夠和執政系統形成積極、良性的回應。