建設服務型政府是一場深刻的革命

高巍然

[摘要]服務型政府是一種新型政府活動模式；公共性是服務型政府的本質屬性。本文分析了我國政府從管制服務到現代轉型的障礙及問題并提出實現這一轉變需要正確處理的幾種關系。

[關鍵詞]服務型政府；公共性；關系

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)09-0052-03

“全心全意為人民服務”是載入黨章的基本要求。一切國家機關和國家工作人員必須“努力為人民服務”是憲法的規定。有人因此質疑：建設服務型政府還有多少新意?有多大必要?我以為這或多或少出于無知或誤解。

一種新型的政府活動模式

建設服務型政府，是落實科學發展觀、構建和諧社會的必然選擇。它是黨的群眾路線的運用、發揮和強化，是傳統政府模式的轉型，是行政現代化的潮流，是對傳統官僚行政和集權行政的否定和超越，是我國社會主義市場經濟發展的必然要求，也是我國國家改革和發展戰略的一項綜合、系統的工程。

中華人民共和國成立以來，我國政府經歷了不斷改革的歷史演變過程。建國之初的政府治理，是政治統治型的，以階級斗爭為綱，公共性尚不充分，國家與社會的界限模糊。隨著三大改造基本完成，大規模的經濟建設開始，直到黨的十一屆三中全會，實行改革開放，我國逐步形成了經濟建設型的政府模式，政府作為經濟發展的主體和投資主體，重視經濟建設的投入回報，但是嚴重忽視了社會事業的投入及其社會效果，一些本應由政府提供的公共物品和公共服務被不恰當地推向社會，造成經濟與社會發展失衡，經濟發展與生態環境失衡。全社會公共需求快速增長與公共物品和公共服務短缺的矛盾日益凸顯。

社會主義市場經濟的蓬勃發展為我國建設服務型政府奠定了經濟前提。社會轉型，我國社會從傳統型向現代型過渡，社會結構發生深刻變化，社會流動更加頻繁，社會活力被大大激發，這是建設服務型政府的客觀社會要求。對外開放，經濟一體化，我國加入WTO，對政府職能和行為方式有了新的約束和挑戰，要求與國際接軌，提高政府服務的規范化程度和服務水準，這是建設服務型政府的外在要求。

服務型政府，最早可追溯到德國行政法學家厄斯特·福斯多夫(ErUStForsthoff)1938年提出的服務行政。在我國，2004年12月，溫家寶總理在中央黨校講話中首次提出建設服務型政府。2005年十屆全國人大第三次會議，建設服務型政府被正式納入《政府工作報告》，成為政府建設目標。2006年黨的十六屆六中全會決定，對建設服務型政府的內涵、重點、基本內容作了詳盡闡釋。黨的十七大更把建設服務型政府作為發展社會主義民主政治的基本任務之一。從此，建設服務型政府模式從總體框架上逐步確立。它適應了經濟體制改革的需要，社會轉型的需要，政府改革的需要，是政府角色的新定位，是深化行政管理體制和政治體制改革的必然取向。

公共性——服務型政府的本質屬性

服務型政府，其基本內涵是為禮會提供公共產品和有效的公共服務，以滿足社會成員日益增長的公共需求和公共利益訴求。黨的十六屆六中全會決定強調，建設服務型政府，就是要“強化社會管理和公共服務職能”，決定一氣講了九個“公共”：形成基本公共服務體系，創新公共服務體制，改進公共服務方式，加強公共設施建設，推進公共服務信息化，及時發布公共信息，完善公共服務政策體系，提高公共服務質量。

何謂公共性?公共性本質來源于人的社會實踐，是社會生產力和生產關系發展的產物。作為歷史范疇，其含義在不同的歷史時代不同。在原始社會，不屬于個人和家庭的那部分物品是“公”的最早起源。在農耕社會，防止自然災害、灌溉、集體安全，成為社會公共事務。現代社會，生產要素逐漸社會化，公共性隨之不斷增加。市場經濟發展，全球化日益深化，使得公共性越來越成為當代政府的重要性質，成為政府合法性的基礎。

公共性是行政實踐的慕本范疇，是現代行政管理的一個基本概念。公共性的屬性是：公有性而非私有性，共享性而非排他性，共同性而非差異性。作為政府理念，公共性揭示的是政府的存在價值，表現為對公共利益與公共精神的維護和追求，政府將公民的意志作為公共行政的前提。公共性的社會領域是公共領域。通過公共性手段、方式和方法實現的具有普遍性的利益是公共利益。公共權力管理和規范的社會事務是公共事務。處理公共事務的行為是公共管理。公共權力在管理公共事務中所制定的決定是公共政策，所提供的服務產品是公共服務、公共產品。應當說明，公共產品主要不是指其外在物質形態，而是其實際功能和效果。如政府向無家可歸者提供免費食品，公共產品并非食品，而是社會救濟服務。

政府的公共性還有一層重要含義，就是政府的作用集中于公共領域，除此以外是私人領域、公民領域、市場領域，只受市場規律和法律規范的約束，不受國家權力和政府權力直接干預，政府無權侵犯。

公共性的特征之一是普遍性。在特定空間地域內諸多主體之間的聯系具有普遍性，如氣候對全人類的影響、生態環境、艾滋病防治等。二戰結束后成立的國際貨幣基金組織(IMF)、世界衛生組織(WHO)機構、糧農組織(FAC)，盡管受某些大國控制，仍不失為處理全球公共事務的國際組織。

公共性，在我國目前實踐中有兩個問題。一是公共性缺失。一些政府部門的自利性大于公共性，假公共之名謀取私利或部門利益，公共資源私用，侵犯公共利益，公共管理價值扭曲，公共權力異化，政府偏離公共性目標。二是公共性的覺醒不足。雖然我國公民社會日益成長，第三部門在公共管理中的作用越來越明顯。如汶川地震志愿者組織的作用得到公認。廣東省已在全國率先成立青年志愿者協會，全省達180個，青年志愿者服務站5500個，青年志愿者服務隊478支，參加人數累計達百萬人次，服務社會、服務他人都取得良好效果。1990年廣東省人大常委會還率先制定了青年志愿服務條例。黨的十六屆六中全會把健全社會組織作為加強社會建設的重要內容。但是，就多數黨政領導機關來說，思想認識和態度都與六中全會的要求尚有不小差距。或多或少地習慣于對公共事務的壟斷，對社會組織的培育扶持少，相關的政策和法律環境也有待完善。

從管制到服務的現代轉型

由于我國皇權專制的歷史悠久，幾千年來一直是小農經濟，如馬克思指出的，行政權力支配社會，不受限制的政府權力被當成賜予人們的陽光，這是小農的政治影響，是小農的生產方式和生活方式的反映。中國傳統行政權力對社會生活是全覆蓋的，君權與父權一脈相承，不僅對家庭、宗法制度，而且對社會政治

生活有著決定性影響。全國政權建立以后又長期實行計劃經濟，權力過分集中，特別是從指導思想上就認為社會主義制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制。雖然高喊為人民服務，但為人民服務不只是作風問題，而且是體制、制度和方法問題。由于體制的弊端，缺少制度保證，沒有明確為人民服務的責任主體。傳統政府模式形成的“管制”式思維方式、行為方式和習慣勢力一直延續著。行政權力滲透到社會生活的各個領域，整個社會生活方方面面都處于行政權力的嚴格管制之下。一些公務員不同程度地重權力輕責任，重首長、重官吏輕百姓，徒有服務之名，行管制之實。如城市拆遷中屢屢濫用行政懲罰，甚至動用暴力。對待群體事件，也輕率地動用警力。至于管，卡、壓，亂攤派、亂收費，門難進、臉難看、事難辦，更是司空見慣，這都是管制在作祟。

服務型政府的公共服務，最基本的有三個方面：一是為社會提供公共產品和公共服務，如基礎教育、公共醫療衛生、社會保障、勞動就業，都是最基本的。過去既由于財力有限，更由于認識不足，做得不夠好。二是經濟性服務，如宏觀經濟調控和管理、市場監管、提供經濟信息、基礎公共設施建設、創造良好的市場環境，這是最大量的，是發展這一第一要務所必需的。過去管制多，服務少。三是制度性、政策性和法律性的公共服務。如建立健全現代產權制度、農村土地制度、金融制度、有利于公平競爭的法律制度等。這方面有許多新課題，有待我們學會服務。

從管制為主導轉向服務為主導，必須明確以下幾種關系：

第一，政府與權力的關系。一方面，權力是行政管理的核心要素，行政管理其實是行政權力的行使和運用。政府機構是行政權力運用的載體，行政管理改革的中心內容是對行政權力規范和重組。另一方面，行政權力又是一種責任，是有限的而不是無限的，是有邊際的而不是無邊際的，是必須規范的而不是任意的，是受監督和制約的而不是無法無天、權力至上的。建設服務型政府。首先要樹立正確的權力觀，真正做到權為民所用。要繼續有效克服權力過分集中的弊端，還權于社會，還權于市場，還權于企業，把不該政府管的事轉移出去。要權責統一，改變重權輕責、有權無責的狀況。要劃清邊際，防止無邊界或邊界不清以至越權甚至濫用權力。權力的行使必須規范、依法，包括主體合法，程序正當，過程民主公開，結果科學公正。

第二，政府與公民的關系。堅持以人為本，從官本位向民本位，從權力本位向權利本位，從全能政府向有限政府，從上對下的管理者向平等的服務者轉變，真正體現處于基礎地位的是公民意志而不是政府意志。

正確理解以人為本的全部內涵：政府的服務對象是“全體人民”，公共服務“以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益為重點”，“發展成果由人民共享”，堅持自由平等、公平正義。人民既是群體，也包括個體。如《共產黨宣言》說的，“每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”，促進人的全面發展。權力和權利這兩個概念，甚至在媒體中也經常混淆，說明權利意識的薄弱。其實兩者有質的區別。權利是以利益為基礎和根本內容的。公民權利是國家對公民承諾并由國家維護的權利，是社會認可的賦予公民個體可做或不可做的自由。而權力是一種公共的強制、約束和支配力量。權力的有效運作才能保證公共生活穩定、安全和有序。權力同時有其消極面，如擴張性、支配性、誘惑性和腐敗性。

發展市場經濟激活了社會成員的經濟自主權和追求利益的主動性。發展政治民主又把社會成員對利益的追求和維護轉化為對權利的要求和主張，權利意識空前增強。建設服務型政府要求民主政治建設隨著經濟社會發展不斷加強，與人民政治參與積極性不斷提高相適應，改變權力的代表性仍滯后于人民權利意識日增的狀況。權力真正來自權利，屬于權利。過去“官本位”、“管本位”，把政府看成權威主體、管理主體，是所謂“官衙”，現在強調政府是責任主體、服務主體；過去只強調公民對政府的服從義務，現在要求擴大公民的有序政治參與，變“以政府為中心”為“以公民為中心”。廣東省深圳市建立市民中心，兩側是政府辦公樓，中間是行政服務中心，市民不僅可以隨意進出服務大廳，而且可以進政府自由參觀和休閑娛樂，完全打破了以往政府警戒森嚴造成的“權威”和神秘，政府和人民群眾的親近感增強了，政府的公信力也增強了。社會主義國家政府權威是靠服務贏得的。是同親近感相一致的，而不是僅靠權力獲得的。任何政府都是有限的，不應企求壟斷，企求全能。服務型政府向社會提供的公共產品應有一定的基準性，只能是基本的、與經濟發展水平相適應的。

第三，政府與市場的關系。隨著市場經濟的發展，由政府主導的經濟已向以市場為主導的經濟轉變，政府在社會資源配置中的基礎性作用已逐步為市場取代。同時，市場經濟作為一種自由經濟，其無序性和造成的分配差距擴大，又要求政府加強宏觀調控和市場監管，提高政府駕馭市場經濟的能力和公共服務水平，最近的金融危機更證明了這一點。而且，隨著行政管理體制改革的深化，市場化是政府管理的一種新趨勢。近年來，我國公共醫療衛生、基礎教育等領域的市場化改革試驗，引起廣泛質疑。其實，公共服務市場化的內涵和表現形式是多樣的。發達國家實行的多數是公共服務提供機制的市場化。而我們往往由于政府財政拮據，簡單化地把本應是政府分內職責的公共服務推向市場，造成政府推卸責任的傾向。市場化在當代政府改革中的作用是毋庸置疑的。公共產品理應多元化，一些公共服務實行項目出售、合同外包、民營，在我國并不乏成功經驗，它有助于消除政府壟斷，開展公開競爭，提高效率和服務水平，并且節約行政成本。只是要求政府善于駕馭市場，改進管理方式。

第四，政府權威與責任的關系。政府必須有權威，但這種權威必須是建立在平等基礎上的，是人民群眾公認的，是同責任相統一的。過去，由于政府權威與責任分離，缺少為人民服務的績效評估，缺少為人民服務不到位的責任指標體系，也就沒有切實可行的問責制。現在，已公布的行政問責制，問責的力度正在不斷加大。建設服務型政府，更要使行政問責不限于突發事件，達到常態化、規范化。摒棄舊的治民權威，建立科學的民主的政府績效評估，進一步從制度上落實社會對政府的問責。現在，北京市、廣州市都成立了社情民意中心。廣州市社情民意中心開業六個月，累計收件31.5萬件，優秀服務的“很滿意”率從25％逐月上升到48.6％。

第五，發展經濟與改善民生的關系。強化政府的公共服務，歸根到底，要把改善民生作為公共服務的出發點和落腳點。把改善民生看成是時代的特征，抓經濟與抓民生統一起來。要在發展經濟的基礎上，更加注重發展社會事業，加大公

共財政投入，增強公共產品和公共服務的供給能力。逐步實現基本公共服務均等化，完善社會保障制度，注重社會公平，促進共同富裕，努力做到全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，社會和諧。如浙江省寧波市實施富民、惠民、安民等六大民生改善工程，新增財力的70％以上用于民生。在全國率先停止150項行政事業收費，十萬多民營企業平穩發展，實施外來工5年培訓計劃，啟動百萬新寧波人基本素質提高工程，被評為全國“最具幸福感”的城市。

從政府理念、職能到制度的全面變革與創新

建設服務型政府，既是思想觀念、價值取向的深層轉變，又是政府活動方式及相關體制、制度的變革和創新；既是政府本身的自我革命，又要求公眾積極參與，全社會認同；既要克服計劃經濟形成的權力過分集中的體制弊端，更要批判千百年來“官本位”、“權力本位”的積弊、積習和社會文化心理，是行政文化的大變革。因此，應該承認，這是一場深刻的管理革命，是整體性的現代轉變。

首先，政府管理理念的深刻變革。黨的十六屆四中全會關于加強黨的執政能力建設的決定在論及提高構建社會主義和諧社會能力時強調，必須更新管理理念，在此基礎上創新管理方式，拓寬服務領域。管理理念規范、指導政府行為，決定政府職能。有旬流行的戲文：“當官不為民作主，不如回家賣紅薯”。為民作主，其實仍是封建社會的以官為本。我們說“執政為民”，這才真正體現民主，體現人民是社會的主人。建設服務型政府：歸根到底是要堅信人民是公共權力的合法擁有者，政府是公共權力的受托者和代理者。對于已有幾千年的封建官僚傳統及其習慣勢力來說，這場思想革命是極其深刻的，也是很艱巨的。過去把農民工當成另類，現在農民工有人大代表。過去為追求市容整潔把小攤販追趕得東躲西藏，現在政府為攤販蓋涼棚，實行人性化管理。

其次，政府職能的結構重心轉移。黨的十一屆三中全會以來，以經濟建設為中心。是黨和政府工作重點的轉移，政府職能有所轉變，但限于由計劃調節轉為市場調節，由直接管理轉為間接管理，政府職能偏重于經濟的狀況并沒有根本變化。政府管理以經濟建設為中心，比之以階級斗爭為綱，是巨大的進步。但政府畢竟不只是一個經濟主體，而是履行公共職能的公共性主體。政府不同于企業，不僅要追求經濟增長，而且要協調實現社會公共利益。科學發展觀第一要義是發展，基本要求是全面協調可持續。黨的十七大要求健全政府職能體系，政府職能有四項，經濟調節只是其一，要強化社會管理和公共服務。

第三，施政方式轉變。過去以行政命令為核心、自上而下、單項式；現在政府與公民對話溝通，雙向互動，創立城管義務工學會，實現人民城市人民管。過去封閉式，現在政務公開、透明、國際化。已建立重大事項的協商制度、咨詢制度、政務信息公開制度、社會公示和社會聽證制度。全球化要求我國協調國內治理與全球治理的關系，作為一個負責任的大國，有責任積極參與全球治理和國際合作，這些要求政府管理的現行規則與國際規則協調。加入世貿組織，其條款形式上是規范成員國之間的經濟運行，實質上也規范各成員國的政府行為。過去行政審批層級多，內容和程序繁瑣，現在建設電子政務，設立服務大廳，實行一站式服務，簡化行政許可和審批。國務院各部門近五年取消和調整行政審批項目達692項。總之，這都表明政府職能和活動方式的深刻變化。

第四，體制和制度創新。沒有體制和制度的創新，就沒有服務型政府。建立了，也不可能持續有生命力。黨的十六屆六中全會要求健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。黨的十七大進一步要求形成“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”。2009年開始實行“大部制”，建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的運行機制，政府信息公開條例出臺標志著行政民主化改革的歷史性進步。還有“公推直選”是領導干部選任民主化的重要突破。最近，中央政治局會議強調完善考核內容，改進考核方式，擴大考核民主，加強民意在考核中的分量，等等，都為建設服務型政府提供了制度性保障。

責任編輯侯琦