新制度經(jīng)濟學(xué)視角下中英農(nóng)民土地征用現(xiàn)象比較

董　江

中圖分類號:D912.3 文獻標(biāo)識碼:A

內(nèi)容摘要:英國“圈地運動”已經(jīng)過去幾百年的時間,而中國的農(nóng)民也正經(jīng)歷著類似的土地被征用問題。本文從新制度經(jīng)濟學(xué)視角運用制度經(jīng)濟學(xué)的產(chǎn)權(quán)、路徑依賴和國家理論對兩國農(nóng)村土地征用現(xiàn)象的背景、過程、結(jié)果等進行縱向比較,得出在中國土地產(chǎn)權(quán)制度不確定的條件下,地方政府主導(dǎo)征用土地必然導(dǎo)致失地農(nóng)民大量增加、無規(guī)則開發(fā)和土地大量浪費,明晰中國土地產(chǎn)權(quán)制度是解決這一問題的必然選擇。

關(guān)鍵詞:圈地運動 征用 制度

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨說,新制度經(jīng)濟學(xué)從新的視角來解釋制度并檢查它的結(jié)果。本文以中英兩國農(nóng)村土地強制征用現(xiàn)象為研究對象,從新制度經(jīng)濟學(xué)的視角來分析其原因、過程,同樣處于工業(yè)化進程中,由于彼此的產(chǎn)權(quán)制度的不同,相應(yīng)的一系列制度設(shè)計也就不同,導(dǎo)致的結(jié)果也是截然不同。本文認(rèn)為拋開意識形態(tài)的制度分析,明確中國土地產(chǎn)權(quán)制度改革已是歷史的必然。

原因及背景比較

15-18世紀(jì)是英國由封建制度向資本主義急劇轉(zhuǎn)變時期,是資本原始積累和資本主義工場手工業(yè)快速發(fā)展時期。特別是隨著新航路的發(fā)現(xiàn),國際貿(mào)易的擴大,英國出現(xiàn)兩種引人注目的現(xiàn)象:羊毛的需求量逐漸增加,羊毛價格大幅度上漲;村鎮(zhèn)牧場逐漸出現(xiàn)“羊口過剩”,每公頃耕地上的牲畜頭數(shù),由于牧羊收益過高而猛烈增加。英國“圈地運動”最早從工商業(yè)發(fā)達的東南部農(nóng)村開始的,新興資產(chǎn)階級、新貴族和大牧場主出于對養(yǎng)羊的預(yù)期收益大于農(nóng)業(yè)收益的考慮,自發(fā)性實行圈地,后來英國政府出于政治原因通過議會立法保護新貴族和新興資產(chǎn)階級的私人產(chǎn)權(quán),頒布法令批準(zhǔn)他們?nèi)φ嫁r(nóng)民的土地。最初圈占公地把排他性的共有產(chǎn)權(quán)界定為排他性的私人產(chǎn)權(quán)引起“公地悲劇”,然后圈占小佃農(nóng)的租地和公簿持有民的份地,被趕出家園的農(nóng)民成了無家可歸的流浪者,這就是所謂的“圈地運動”。

中國作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家,隨著工業(yè)化和城市化進程的加快,以建設(shè)用地為主的資源消費急劇擴張,農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)等其他用地是一種必然趨勢。在中國土地產(chǎn)權(quán)制度不明晰,農(nóng)村集體中每個成員對集體土地?fù)碛腥康漠a(chǎn)權(quán),但是這個資源或財產(chǎn)(土地)并不屬于每個成員。缺少民主監(jiān)督和上級政府約束,為各級政府隨意征用農(nóng)民土地提供了空間。地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟、增加就業(yè)、獲取地方財政收入及主要是政績工程的需要,作為稀缺資源的土地一級市場的壟斷性經(jīng)營者大肆以土地開發(fā)的名義招商引資,抬高土地建筑價格,這必然引起土地的圈占和浪費。政府官員在行使行政職權(quán)時也具有經(jīng)濟人角色,必然把地位、權(quán)利、收入作為主要動機。這樣,在計劃經(jīng)濟體制下的土地征用制度和市場經(jīng)濟體制下的土地流轉(zhuǎn)制度直接侵害土地征用過程中農(nóng)民的合法權(quán)益。在土地價格人為扭曲的條件下,作為征地主體的地方政府可以用比較低廉的價格取得土地產(chǎn)權(quán),再以市場價格賣出,在土地產(chǎn)權(quán)交易中獲取高額壟斷利潤。

作為不同土地產(chǎn)權(quán)制度,由于圈地原因不同且出于不同目的考慮,會引起截然不同的結(jié)果。英國的“圈地運動”是地主、貴族出于經(jīng)濟動因,自發(fā)進行圈占。中國的這種土地征用是由于產(chǎn)權(quán)制度模糊,地方政府作為主體出于政治動因,進行“尋租”而“征用、圈占”農(nóng)地。

運動過程的制度變遷比較

(一)英國的制度變遷

筆者認(rèn)為,英國“圈地運動”過程是誘致性到強制性制度變遷的過程。英國圈地運動最初同意限制公地上容許養(yǎng)羊的頭數(shù),但是監(jiān)督和管理這類協(xié)議既困難,費用又高,于是發(fā)展到第二階段在個人之間劃分牧場,并給每個人經(jīng)營專屬權(quán),這樣作為大的牧場主就可以憑借政治經(jīng)濟優(yōu)勢圈占其他人的專屬權(quán)。英國的圈地運動經(jīng)歷了一個從自發(fā)性誘致制度變遷到強制性政府主導(dǎo)的制度變遷的轉(zhuǎn)換過程。大牧場主出于其經(jīng)濟利益考慮,自發(fā)性進行組織圈地,增加公地養(yǎng)羊的數(shù)量,利用自己的優(yōu)勢趕走租種他們土地的農(nóng)民。由于誘致性制度變遷團體面臨風(fēng)險,圈地轉(zhuǎn)換、擴散的時間長,與農(nóng)民的談判成本過高,產(chǎn)生外部性和搭便車,所以把政府和法律引入制度變遷中來。這樣,從1688年起,政府公開支持圈地,資產(chǎn)階級大力鼓勵圈地,政府通過立法使圈地合法化。因為正如達爾曼“強迫圈地的力量如此強大以至于沒有任何法律可以阻止它,更不要說扭轉(zhuǎn)它了”。18世紀(jì)到19世紀(jì)英國議會通過4763件有關(guān)圈地法案,共批準(zhǔn)圈占269萬公頃共耕地和公有地。在這種政府主導(dǎo)的強制性變遷中,圈地的組織成本降低,變遷的時間縮短,可以更好的發(fā)揮圈地的規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢。

(二)中國的制度變遷

首先,政府為經(jīng)濟建設(shè)和公共利益的需要,依照法律程序強制性的把集體土地變?yōu)閲宜型恋亍Ｈ纭稇椃ā返谌钜?guī)定“國家為公共利益的需要,可以按照法律規(guī)定對土地實行征用”;《土地管理法》規(guī)定“任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的必須依法申請使用國有土地”。我國的土地征用是在國家法律規(guī)定下通過行政手段來實現(xiàn)的,而非市場手段,征地過程體現(xiàn)地方政府的強制性。各級政府擁有行政審批權(quán),在國家監(jiān)管不健全的情況下,在征地審批過程中出現(xiàn)一些弄虛作假的行為,農(nóng)民在與政府談判時處于弱勢地位。所以土地征用法規(guī)的完善是一個緩慢的過程,體現(xiàn)其誘致性,隨市場經(jīng)濟的發(fā)展趨于科學(xué)合理。

其次,土地征用制度遵循諾斯的路徑依賴?yán)碚揑I:在起始階段帶來報酬遞增的制度,當(dāng)阻礙了生產(chǎn)發(fā)展,而從中獲利的利益集團為了既得利益盡力維護它,此時這個社會陷入無效制度安排,“鎖定”在某種無效率的狀態(tài)下而導(dǎo)致停滯。中國低成本的征地制度在建國之初及以后的很長時間為城市的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了重要貢獻。改革開放以后,中國經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變,但仍延續(xù)了計劃經(jīng)濟體制時期的征地制度。國家和地方各級政府在征用農(nóng)民土地時按計劃經(jīng)濟方式運作,采用行政干預(yù),對農(nóng)民只進行低水平補償,而出讓農(nóng)民土地時按市場經(jīng)濟方式運作,與土地開發(fā)商共同瓜分絕大部分土地的增加價值。所以這些組織和利益集團不會推動現(xiàn)有土地制度的變遷,只會加強現(xiàn)有制度,而這種極強的制約作用阻礙新路徑的選擇和變更。

中英兩國在農(nóng)民土地強制征用過程中,遵循不同的路徑依賴和制度變遷理論。英國地主、貴族從開始自發(fā)的誘致性變遷到國家政府通過立法施行強制性變遷,促進“圈地運動”的實現(xiàn)。中國的法律對征地的模糊規(guī)定,完善過程的緩慢,遵循強制性誘致變遷理論和諾斯的路徑依賴?yán)碚?卻又強化了現(xiàn)有的制度。

影響和結(jié)果比較

英國“圈地運動”對農(nóng)民產(chǎn)生負(fù)外部性。英國圈地運動過于迅速、突然,因而成為社會不安定因素。運動的不斷進行以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大,一批又一批農(nóng)業(yè)勞動者被趕出土地成為城市無產(chǎn)者,這些除自身勞動力之外一無所有的無產(chǎn)者,成為雇傭工人和產(chǎn)業(yè)后備軍。他們不得不進入生產(chǎn)羊毛和其他產(chǎn)品的手工工場,成為資本家的廉價勞動力。同時,圈地運動對英國資本主義的發(fā)展提供有利的條件,促進英國資本主義大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的出現(xiàn),農(nóng)村階級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟮刂鳌①Y本主義農(nóng)場主和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人三個階層,這促進了農(nóng)業(yè)資本主義生產(chǎn)的發(fā)展。大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的出現(xiàn)有利于資本對農(nóng)業(yè)的投資和集約化經(jīng)營,有利于加強對農(nóng)業(yè)的經(jīng)營管理和農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的改革,為工業(yè)提供資金積累、原料、糧食保障,同時為工場手工業(yè)提供廉價勞動力,推動資本主義的發(fā)展。馬克思主義的歷史辨證法提供了一個完整的分析框架和結(jié)論,即圈地運動既是一場資本主義的工業(yè)和農(nóng)業(yè)變革,又是一場農(nóng)民與土地強行分離為特征的殘酷運動。

中國的“圈地”對國家的負(fù)外部性和對農(nóng)民的負(fù)外部性都很明顯。各級地方政府為自身利益需要違反城市總體規(guī)劃,追求時尚、相互攀比,不切實際地建設(shè)寬馬路、大廣場、大草坪、主題公園,有的以建大學(xué)城和高爾夫球場為名,大搞房地產(chǎn)開發(fā)。據(jù)對22個省(區(qū)、市)的不完全統(tǒng)計,截至2006年初,在建和擬建的大學(xué)城有46個,占地面積超過40萬畝;全國已建、在建和擬建的高爾夫球場多達306個,遍及26個省(區(qū)、市),占地面積48.8萬畝。中國某些地方政府無規(guī)則征用土地面積的擴大,大量“圈地”的荒廢,高產(chǎn)區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,國家損失大量耕地。據(jù)國土資源部統(tǒng)計,近幾年因建設(shè)用地、房地產(chǎn)開發(fā)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等共占用優(yōu)質(zhì)良田達1300萬畝,其中相當(dāng)部分已很難恢復(fù)種糧。中國農(nóng)耕地的面積從1996年的1.3億公頃減少至2005年的1.22億公頃。2003年到2005年,中國人均擁有耕地面積已從0.095公頃減少至0. 093公頃。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論認(rèn)為每征用一畝地就伴隨著1.5個農(nóng)民失業(yè)。1987-2001年,我國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394.6萬畝,70%以上為征地,意味著至少有3400萬農(nóng)民因征地而失去或減少了土地。

由于中英兩國“圈地”的原因和遵循制度變遷過程的不同,這種結(jié)果就非常明晰了:英國“圈地運動”引起對農(nóng)民的負(fù)外部性和對國家的正外部性結(jié)果。而中國 “圈地”結(jié)果卻是失地農(nóng)民的增加,地方政府的盲目擴建和高產(chǎn)耕地的荒廢。

結(jié)論

通過對中、英兩國不同時期圈地運動的比較,本文認(rèn)為,由于產(chǎn)權(quán)制度不同,政府征用國家土地和私人圈占土地,引起的結(jié)果也是截然不同。針對中國土地產(chǎn)權(quán)模糊不清引起的土地征用圈占問題,筆者認(rèn)為應(yīng)建立二級土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),即國家對土地?fù)碛薪K極所有權(quán),農(nóng)民對土地?fù)碛薪K身使用權(quán)。農(nóng)民根據(jù)市場經(jīng)濟和國家監(jiān)管下調(diào)整土地進行投資,便于土地聯(lián)合產(chǎn)生集約化經(jīng)營,改變農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)在土地征用和流轉(zhuǎn)過程中處于弱勢地位。這樣可以利用耕地和減少對地方政府的監(jiān)督成本,加強土地規(guī)劃管理,充分發(fā)揮土地利用計劃對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用總量、結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)控作用。二級土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有利于激發(fā)國家、農(nóng)戶雙方合理開發(fā)利用農(nóng)地資源,減少地方政府的尋租行為和“公共利益”需要泛化的土地圈占。所以,只有對中國土地產(chǎn)權(quán)界定明晰,才能更好地優(yōu)化土地資源配置,進行市場交易。但是這種產(chǎn)權(quán)界定下的市場交易是有成本的,必須遵循國家法律、政策安排,這樣國家指引資源實現(xiàn)其最有價值的用途,便成為合理的選擇。

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作者簡介:

董江,1976年出生,男,中級經(jīng)濟師,2000年長春稅務(wù)學(xué)院國際貿(mào)易專業(yè)畢業(yè),2006年9月至2009年1月到江西財經(jīng)大學(xué)攻讀經(jīng)濟史專業(yè)碩士研究生,2009年2月加入溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院工商管理系經(jīng)貿(mào)教研室。主要研究方向是中國區(qū)域經(jīng)濟、中國對外貿(mào)易。