如何消除現行征地制度的矛盾

蔡繼明

近年來有關中國土地制度改革的討論大都集中在農村集體土地所有制。其實，現行的國有土地制度存在的問題不亞于農村集體土地所有制，而且，后者存在的問題也往往源于前者。具體到憲法有關土地制度和征地制度的規定而言，還存在著二律背反。一方面憲法規定城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有，這意味著凡是城市化、工業化新增的土地需求，無論是公益性的還是非公益性的，都必須通過國家的征地行為來滿足，必須先變成國有。但是，另一方面《憲法》也明確表明，國家只有出于公共利益的需要，才能對農地進行征收或者征用。這兩個規定顯然是矛盾的。

根據上述規定，改革開放30年來地方政府的征地行為有許多是違反《憲法》的，因為大部分被征用的土地不是公共利益的需要。可是另一方面，也可以說地方政府的征地行為又符合《憲法》，因為恰恰是通過這種征地行為保持了城市土地國家所有的純潔性。既合法又違法，這不是自相矛盾嗎?如果這個矛盾不解決，單純縮小公益性征地范圍，根本擺脫不了困境。

三種途徑

如何消除上述二律背反?第一種途徑就是擴大國家的征地范圍。怎么擴大?凡是納入城市規劃的，都可以由國家去征。那就意味著把公共利益與整個城市規劃畫等號，只要是城市規劃就是公共利益。這樣擴大范圍，當然就可以解決《憲法》中的二律背反了，也就是說不僅是純公共利益的需要，只要是城市建設和城市規劃都可以征地。這樣一來，國家的征地范圍會擴大到什么程度呢?前陣子熱議的土地管理法修改草案中，除了城市規劃圈內的土地完全可以實行國家征收外，城市規劃圈之外帶有公共利益性質的項目，國家也可以征地。如此，估計80％～90％的城市用地就都納入了公共利益的范圍。

筆者認為，國家征地是非常高的權力，只能用于公共利益，否則的話有悖于市場經濟國家通行的—般原則。

第二種途徑是要改變城市土地所有制結構。也就是說，保持國家公益性征地的規定不變，嚴格界定公益性征地的范圍，但城市的土地制度要實行多元所有，非公益性的土地實行非國有，不通過國家征地行為獲得，而通過用地單位和供地單位(農民)直接的市場交易獲得。這樣城市里邊就必然出現多元的土地所有制。經過30年的改革，中國的所有制結構本來就由單一的公有制變成了多元的所有制結構，進一步推進土地制度的改革不會改變憲法的基本精神。

第三種途徑是不改變城市的國有制結構，同時又嚴格界定公益性征地范圍，對非公益性的土地要變成國有，不是通過征收，而是通過征購，即向農民購買。在這種購買行為當中，政府不是作為國家利益的代表，作為非公益性的行為，它只是一個純粹的市場主體。在這里，政府和農民是平起平坐的。但是這樣一種行為其實又是不必要的。為什么呢?如果農地的價格真實反映了農地的機會成本，政府用真實的市場價格購買來的土地一轉手按市場價格再賣給開發商，這樣一買一賣政府什么也沒有賺到，豈不是多此一舉嗎?更何況在一些地方，當地的政府官員在買地時可能出高，然后得到賣方回扣，而在賣地時又可能出低價，然后從買方那邊又得到回扣。

所以，筆者認為，第三條途徑只能是權宜之計，上述矛盾的最終解決，只能通過第二條途徑。

國有土地應實行分級所有

沿著上述第二條途徑的進一步改革，就涉及城市的存量國有土地。筆者認為，應該按照公益性征地原則改革原有的城市國有土地制度。公益性用地，諸如城市政府所在地，公共事業占用的土地，可以繼續保持國有；非公益性用地，特別是宅基地、私營工商企業用地，甚至國有企業用地，就完全可以實行非國有或私有。當然，如果國有企業買到了私人土地所有權，其土地就變成了國有，私營企業買到了國有土地所有權，其土地也就變成了私有。

這樣，城市國有土地存量和增量存在的法律依據和產生的途徑就統—起來了。

對于國有土地而言，應該實行分級所有。要確定中央和地方政府各自擁有的土地權限。目前中央和省政府所在地，其土地都是歸北京市或省會所在的市政府所有，這就造成了一屆政府賣掉今后幾屆政府的土地，然后收取今后十幾屆政府的土地收益。下幾屆政府怎么辦，沒有其他財政來源，就只得再進一步擴展城市的邊界，這必然造成城市空間無限制地擴展，而沒有實現真正的城市化。，

所以，建議把中央政府擁有的土地和地方擁有的土地區分開，涉及國家安全的礦產資源，涉及兩省以上的資源，比如說河流湖泊，中央政府的辦公地，國防用地，以及涉及全國范圍的公益性用地，可以實行中央政府所有，其他的一律歸直轄市以及自治區和地級市、縣級市政府分級所有。

限制小城鎮發展

我們在調研中還發現，許多城市在城市化建設中存在的大量問題，包括污染問題，城市經濟實力不強問題，基礎設施不到位問題，就業問題等等，其實都是小城鎮存在的問題。這里涉及城市化道路到底是優先發展大城市，中等城市，還是小城市，抑或大中小并舉?人們—說大城市，馬上想到北京、上海、天津，那已是巨無霸城市了。有多少個大城市呢?到2007年為止655個城市當中，100萬～200萬人口的城市才83個，200萬以上的城市才36個。另外有19000個建制鎮，還有2000多個縣。所以城市化應該走什么道路?要讓小城鎮遍地開花，大中小并舉，大中小城市和小城鎮同時發展，19000個小城鎮怎么去發展? 一個城鎮平均5000人口，基礎設施根本不可能建設，哪兒來的服務業，哪兒來的集聚和輻射功能?說句老實話，能把2000個縣(城關鎮)建好就不錯，—個縣如果建成100萬人口的城市，你算算2000個縣能容納多少，哪里還輪得上那些中心鎮，更輪不上那些小城鎮了。

事實上從農村的居民點到建制鎮，從小城市到中等城市，再到大城市，超大城市和特大城市，人均占用的土地面積是依次遞減的，由170平方米依次降到154、143、108、88、75平方米。所以，如果我們再繼續強調“大中小并舉”，18億畝耕地恐怕很難保持。

有人說大城市污染嚴重。事實上從控制污染的效率來看，創造同樣的GDP，大城市污染的排放量遠遠低于中小城市，成本也遠遠低于中小城市。至于從就業來說，當然是大城市比小城市容納的就業崗位更多，養活的窮人更多。第三產業的發展更要依托大城市。當然，大城市的生活質量，品位肯定高于中小城市，特別是小城鎮。

由此筆者建議，應著眼于農村人口向大中城市轉移，那樣可以節省更多的建設用地。二是要把城鎮化戰略改變為城市化戰略，雖然是一字之差，但強調城市化戰略，就是要用優先發展大城市戰略取代大中小城市和小城鎮協調發展戰略。人口規模和經濟總量已經達到中等城市水平的鎮，應盡快提升為市。而對于小城鎮的建設要嚴格加以限制，包括已經建制的鎮在空間上要限制擴展。

征收耕地占用稅

大家知道糧食安全和保護耕地本來是一個公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本應該由全社會共同承擔。如果從制度上限制農地轉用，就應該從政策上保證種糧的農民不低于土地轉用后的收益。因此我們建議不僅要對新增建設用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護基金，用這個基金的收益，按照比例補貼給承擔了耕地保護的地區和農民。既然民以食為天，既然糧食安全如此重要，就應該讓種糧農民的收入不低于從事其他產業和職業所獲得的收入。只有這樣，保護耕地和糧食安全的目標與糧農致富的目標才能一致。