重新定義政府投資企業的法律關系

孫憲忠

基于基本經濟制度的要求，中國“國有企業”一直處于國民經濟的核心地位。從上個世紀50年代中期開始，中國模仿蘇聯建立了高強度的計劃經濟體制，并且依據行政撥款的方式，設立了大量的國有企業，還依據“國家統一所有、政府分級管理”的模式，由政府直接對企業行使國家所有權。因此國有企業長期以來是作為國家所有權的客體、而不是作為民事主體存在的。這種體制下，企業沒有也不可能有生產經營的主動性和積極性。

因此1979年即以“搞活企業”為核心實行經濟體制改革。至今改革已經走過了30多年的風雨歷程，政府設立企業的模式已經從計劃經濟體制下的行政撥款、撥款改貸款(即“撥改貸”)，最后確定為政府投資；為保證企業成為具備完全法律資格的市場經濟體制下的民商事主體，政府控制國有企業的經濟方式也已經發生了本質轉變。中國的國有企業改制取得了舉世矚目的成就。

但是在現實中，隨著市場經濟體制的進一步發展，公有制企業財產權利的法律關系不順暢的問題，再三表現出來。比如，目前的“國家投資”事實上并不是中央政府的統一投資，而是從中央政府、省級政府、地區級政府甚至縣級政府都有投資，但是在法律上這些投資一律被定為“國家統一的所有權”，這就從根本上埋下了上下級政府之間法律操控企業的矛盾。

還比如，政府與外資設立企業，以及這些企業再投資設立子公司性質的企業，依據“國家所有權”的立法和流行法理，其所有權問題更加無法清理。在這些公有制企業中，國家(政府)是在行使著所有權嗎?不同級別的政府又是怎樣操控企業的?這些基本的財產權利問題，中國法律上的規定和現實的做法完全無法對應。目前，公有制企業的資產中，法律上灰色空間甚至黑色空間仍然非常大，其中的不當操作，與法律支配秩序無法科學化當然有著內在的聯系，是社會詬病的所在。

在這30多年的改革開放中，中國國有企業的財產權利法律關系問題，一直是中國經濟體制改革中最為艱辛和存有爭議最多的領域。從搞活企業、放權讓利到利改稅，從承包租賃制到現代企業改制，中國國有企業財產權利制度建設一步步地從最初的盲目無序不斷走向規范和理性。

雖然改革實踐與“統一國家所有權”的舊法律觀漸行漸遠，但是改革實踐發展了，相關的法律意識形態卻沒有任何的發展。

用“股權—所有權”結構確立“國家”與企業之間的關系

本來，在政府以及投資方式設立企業、以投資方式操控企業成為獲得公認的改革措施之后，以民商法的投資關系的科學原理來處理政府與其投資的企業之間的財產權利關系，應該在認識上沒有任何問題。但現實問題是，不但立法者而且社會的主流意識形態對這個重大問題上的認識，還是保留著計劃經濟時代“國家統一所有權”的觀念。必須正確理解公有制的法律實現方式，以“股權—所有權”的邏輯結構來確立“國家”與企業之間的關系，確定企業的法人所有權，以及不同級別的公法法人對各自財產的所有權。

“股權—所有權”結構，不僅僅在國外是普遍的，在中國現在也是普遍的。比如，南方航空(集團)公司(以下簡稱“南航”)，中國航空運輸的大型骨干企業，于1997年7月在海外上市后公司總股本33.7億股，其中，中國方面組建的該公司控股公司南方航空(集團)公司持有的股權占65.2％，外資股占34.8％。南航自己作為投資人，還與美國洛克希德、香港和記黃埔成立廣州飛機維修工程有限公司，同時還投資航空食品、飯店、旅游、飯店等多家公司，以及實際管理河南南陽、湖南衡陽等機場公司。

國家擁有股權，掌握對企業運營的操縱權而不是對企業財產的具體支配權，照樣可以實現公有制。重要的是，通過“股權一所有權”的邏輯結構來規范國家與投資企業之間的法律關系，其本質是要通過投資關系徹底替代過去在計劃經濟體制下建立的國家與企業之間的行政關系。這是一個根本的轉變。

過去國家并不是用投資的手段，而是用行政命令和撥款的方式設立企業，因此國家與企業之間的關系是行政關系，企業是國家或者政府的行政附屬物，國家完全依靠行政手段來操縱企業，使得企業越搞越失去靈活性。改革以來付出的各種努力，都是要解決讓企業真正成為獨立自主的法人的問題。但是，由于對企業與國家之間關系的認識沒有根本的轉變，企業對政府的附屬地位沒有根本的轉變。而“股權—所有權”的邏輯結構能夠將企業真正從政府附屬物的地位中解放出來。

閉目塞聽的做法造成了嚴重的現實問題

中國在1995年實行“分稅制”的同時，即對公有制企業按照投資人的實際情形實行明確的區分，即，一方面不再堅持“統一國家投資”的政策，政府作為投資人被劃分為明確的級別；另一方面，國企也被區分為央企和地方企業。為落實這種改革措施，中央政府和地方政府都成立了自己的“國資委”，各自向自己設立的企業派出董事、監事等高級管理人員。而國企也普遍地開始了自己的投資，依據民商法原理設立自己的子公司等。這樣，事實上，“統一國家所有權”也已經不存在了。但是此后歷次制定的法律對此似乎視而不見。

這種閉目塞聽的做法，造成了嚴重的現實問題。當然首先的問題是，“國家投資”或者“國家所有權人”的主體不明，現實投資利益關系不清，妨害了公共資產的清理。在國家統一所有權的前提下，不論是哪一級政府的投資，均被稱為國家投資，名義上所有權由國家享有，在實際情況中“國家是虛空的，真正財產控制狀態是具體的政府享有控制自己投資企業的全部權利，其中包括中央政府、省、市、縣、鄉鎮政府等，甚至還包括特種行業如郵政、電信、鐵路等部門擁有“國家所有權”的情形。因此，在建立企業時，地方政府一方面千方百計地爭取中央或者上級政府的投資；但是另一方面，在收益分配時，又想盡辦法多分利益；而投資失敗時，又互相推卸責任。

不承認地方政府所有權和行業所有權，與現實也發生極大的沖突。多年以前筆者的著述中引用的另一個案例，即京唐港建設的案例，也說明了這一點。在環渤海地區的五個省市之間，存在著嚴重的原料與市場的爭奪，結果造成嚴重的重復投資和浪費。全國十大鋼鐵公司中，這一地區占四家；十大石化公司這里有三家。但是北京市基于自己的利益考慮，投資十多億人民幣新建了京唐港，這樣北京市的業務轉移到了京唐港，而鄰近的天津港運力卻下降了30％。這種情況說明，“國有企業”之上的“統一國家所有權”是不存在的。存在的，只是地方政府的所有權和行業所有權。

按照法律上的投資關系，即按照發起公司、成立公司的民商法原理，就可以解決上述問題。因為，法律上的投資關系并不把國有企業的投資人看成為一個整體，而是從真實的投資的角度看，把投資人劃分為中央政府的投資、省級政府的投資、市縣政府的投資等等，并要求這些投資人按照他們投資的份額享受權利和承擔風險，并非如一些人所說的那樣是分割公有制。

在中央政府和地方政府合資成立公司時，投資的法律關系投資人按照其投資的份額分享股東會和董事會中的權利，以及分享企業整體的權利和義務等。這種投資關系能將企業的權利關系徹底厘清，調動各級政府的投資積極性，促使他們慎重投資、科學投資。各級政府都會關心真正屬于自己的利益，從而徹底扭轉目前國有企業在名義上屬于國家，而實際上分別屬于各級政府和政府部門，這些政府或部門只關心自己的利益，讓真正的國家財產即中央政府的財產大量流失的不利局面。

區分中央和地方政府的所有權和行業所有權，并按照投資關系處理中央和地方政府在國有企業上的法律關系，并不意味著排除中央和上級政府對經濟不發達地區的支援。但是，這種支援應當采取其他方式，不要將其與“國家統一所有權”問題混為一談。另外，也不要把國家對企業的所有權和國家對這個社會的經濟發展的宏觀調控權聯系起來，不能認為國家的宏觀調控權建立在國家對企業的所有權之上。因為，國家的宏觀調控權是國家主權的表現形式之一，它與企業的所有權無關。