完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權制度

劉　悅

[摘要]中國農(nóng)村改革的核心是土地改革，土地改革的核心是土地承包經(jīng)營權。要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權制度，就需要在深化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度、土地流轉制度以及土地管理制度的改革上做文章，以推動農(nóng)村土地改革的有序進行。

[關鍵詞]農(nóng)村；土地改革；土地承包

[中圖分類號]F32

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)10-0045-02

土地承包經(jīng)營權是在土地所有權與使用收益權分離的基礎上產(chǎn)生的一種獨立財產(chǎn)權形態(tài)。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，尤其是伴隨著城市化步伐的加快和農(nóng)民工隊伍的壯大，我國農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權面臨著產(chǎn)權主體不明、土地調(diào)整頻繁等新的挑戰(zhàn)，需要在法理和實踐上予以規(guī)范。

一、深化土地產(chǎn)權制度改革，確保土地承包經(jīng)營權的穩(wěn)定

保護農(nóng)民土地權益關鍵是賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權，而現(xiàn)行農(nóng)村土地承包權不穩(wěn)定的根源就是土地產(chǎn)權問題。為此，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的方向應該是在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，強化農(nóng)民現(xiàn)有土地的長期使用權，并通過法律手段保證土地使用權的合理流轉，給予農(nóng)民用、養(yǎng)土地的激勵，以克服短期化行為和粗放經(jīng)營慣性，保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

把土地承包權永久地固定給廣大農(nóng)民，使農(nóng)民的土地承包權成為一種包含使用權、轉讓權、繼承權和抵押權的土地財產(chǎn)權。這種承包權越是因為“永久化”而固定為土地財產(chǎn)權，農(nóng)民就越會珍惜自己的土地承包權。承包權越穩(wěn)定，農(nóng)戶的收益就越高。因此，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，要通過立法進一步弱化集體所有權，強化農(nóng)戶承包權，把占有、使用、收益和處分權都給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為實際的而不是名義上的土地主人。

確立土地財產(chǎn)權，具體地說，就是要實行農(nóng)村耕地承包權物權化、長期化、商品化。物權化是指所有耕地按照一定標準承包給農(nóng)戶，取消“雙田制”等一切村干部可以在短期內(nèi)任意發(fā)包耕地的權力。土地承包權的物權化可以保障農(nóng)民的權益不受土地所有權變動的影響，穩(wěn)定農(nóng)民的直接經(jīng)營和交易預期，減少未來不確性因素對農(nóng)民權益的影響。同時，土地承包經(jīng)營權的物權化會使農(nóng)民在利用土地方面獲得更大的自由度，有利于農(nóng)村土地使用權的流轉。這對于農(nóng)民走出土地、擺脫貧窮、實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營、推動城市化進程將具有重要的意義。長期化是指耕地永久承包，承包權可以繼承。商品化是指承包權可以買賣。在這個原則下，實行土地承包權的重新調(diào)整，除鄉(xiāng)村道路等公用設施占地外，其他一切農(nóng)地根據(jù)承包權劃分給農(nóng)戶。實行這一改革的前提，必須真正實行農(nóng)村土地所有權和經(jīng)營權的分離。這樣，可以最大限度地弱化村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府處置村集體土地的權力，保證農(nóng)民現(xiàn)有的土地權利不被侵犯。

二、深化土地流轉制度改革。確保承包經(jīng)營權的合法流轉

農(nóng)村土地流轉包括土地歸屬關系的流轉與土地利用關系的流轉。土地歸屬關系的流轉是土地所有權關系的轉變。在我國，這只能單向性轉變，即農(nóng)村集體所有的土地轉變?yōu)閲宜校溆赏恋卣魇罩贫葋硪?guī)范，不納入土地流轉機制。因此在我國農(nóng)村土地流轉實為土地利用關系的流轉。農(nóng)業(yè)用地的流轉即土地承包經(jīng)營權的流轉，則是重中之重。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》規(guī)定，“完善土地承包經(jīng)營權權能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利”，這一規(guī)定實際上是針對現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權存在的種種缺陷而言的。要想解決這些缺陷，就需要流轉土地承包經(jīng)營權。

黨的十七屆三中全會研究了承包權和經(jīng)營權分離的有效形式，通過土地經(jīng)營權長年轉讓、季節(jié)性轉讓、大戶經(jīng)營、企業(yè)化經(jīng)營等多種形式，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。促進土地流轉最有效的方法應該是培育土地使用權市場，通過私人之間對土地承包經(jīng)營權的自愿轉讓，來實現(xiàn)農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的擴大。對目前農(nóng)民自發(fā)嘗試的土地使用權流轉方式。如反租倒包、土地有償轉包或轉讓、土地投資人股、土地信托服務、土地互換等，要允許試驗并加以規(guī)范和引導。但需要注意的是，十七屆三中全會的《決定》對土地承包經(jīng)營權的流轉設置了一條底線，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權益。這意味著只有在土地所有權性質(zhì)不變的前提下，保持經(jīng)營權和流轉權的獨立性，才能真正將土地流轉起來，從資源轉化為資本。取得規(guī)模效應、集約效應和市場效應。

通過深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權制度改革，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場，一是可以擴大專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社、公司等經(jīng)營主體的土地經(jīng)營規(guī)模，獲取規(guī)模效益；二是可以減少土地撂荒，充分利用土地，提高土地生產(chǎn)率；三是可以為外出務工經(jīng)商的農(nóng)民解除后顧之憂，同時增加其收益。

然而，現(xiàn)有法律政策規(guī)定得十分籠統(tǒng)，對土地流轉雙方的權利義務、利益補償、流轉價格、糾紛處理、流轉合同等方面還沒有具體操作性的規(guī)定，因此也很難正確引導土地流轉。現(xiàn)實中很大一部分流轉是在口頭約定的情況下進行的，這導致流轉的期限不明確，交易雙方權利義務不清晰。為此，需要完善法律制度，使農(nóng)地流轉真正實現(xiàn)市場化、規(guī)范化、正規(guī)化。

三、深化土地管理制度改革，完善土地補償機制

新一輪土地改革是將目前城鄉(xiāng)分割的二元土地所有制管理制度，轉變?yōu)閰^(qū)分經(jīng)營性、公益性用地的新的管理制度上來，對建立符合國情的、城鄉(xiāng)一體化的土地管理制度，具有極大的推動作用。這也決定了此次土地改革與以往“農(nóng)村改農(nóng)村，城市改城市，互不搭界”不同。新一輪土地改革是將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌起來進行總體安排，綜合配套推進，是一次對現(xiàn)行土地管理制度的全方位改革和完善。改革范圍涉及集體建設用地使用制度、征地制度、土地承包經(jīng)營制度、土地市場體系建設、耕地保護制度等各個方面。對土地承包經(jīng)營權來說，改革農(nóng)村土地管理制度最關鍵的是完善征地補償機制問題。

按照現(xiàn)行有關法律的規(guī)定，在一些大中城市相同區(qū)位的土地，法定的農(nóng)地征收補償標準僅為國有建設用地征收補償標準的3％一6％。這種法律規(guī)定是顯失公平的，也無法執(zhí)行。城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)在不斷增值的同時，農(nóng)民卻不能分享土地增值和財富增長。由于歷史原因，城鄉(xiāng)差距本就懸殊。城鄉(xiāng)分割的二元土地管理制度進一步拉大了這種差距。這種不平等也體現(xiàn)在拆遷補償標準上。對城鎮(zhèn)居民住房用地，是按房地產(chǎn)市場顯化的土地市場價格進行補償?shù)模珜r(nóng)戶的宅基地和農(nóng)村非農(nóng)建設用地卻按農(nóng)地產(chǎn)值進行補償。在農(nóng)地轉為國有建設用地的過程中，執(zhí)行的補償標準則更低。

《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對完善征地補償機制提出了新要求，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額