治道變革背景下中國政府信息公開的基本價值取向

程波輝

[摘要]改革開放以來，隨著世界范圍內治道變革的興起，中國政府也開始了治道變革進程。在治道變革時代，中國政府信息公開的基本價值取向為效率、人本、開放、服務和公正。

[關鍵詞]治道變革；中國；政府信息公開；價值取向

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)10-0054-03

政府信息公開國際上通稱為信息自由，也叫做“公眾知情權”或“行政管理透明”，它賦予公民運用政府和其他公共部門所掌握的官方信息的權利。自《中華人民共和國政府信息公開條例》在2008年5月1日實施后，政府信息公開成了學界新一輪的探討議題。從方式方法、體制機制到各種不同的實證分析都不同程度深化了此項議題的研究。從宏觀的治道變革的視角研究政府信息公開的價值取向，有助于拓展政府信息公開研究的空間。

所謂治道，簡單地說，即治理公共事務的基本理論、基本方法和基本邏輯。具體地說，治道是指公共部門在提供公共產品和公共服務過程中，為了實現資源配置的最優狀態，其權力運行應當遵守的行為規范和制度安排。“治道變革實質上是西方國家在20世紀70年代以來由于政府失靈和市場失靈而引發的一場政府改革運動，其直接的理論供給便是新公共管理思想。這種管理思想不僅重視經濟、效率、效能的研究，也視公平、正義和民主，關心公共管理的服務效果和質量結果。改革開放以來，隨著世界范圍內治道變革的興起，中國政府也開始了治道變革進程。在治道變革時代，中國政府信息公開的摹本價值取向為效率、人本、開放、服務和公正。”

一、效率：政府經濟信息公開的價值取向

效率是一個經濟學范疇，它“與速度、數量等概念相聯系。考慮的主要標準是一定時間界限內的投人與產出之間的比率。效率是一個數量概念，指最小的投入獲得最大的產出；效率是一個時間概念，指在短的時間內完成多的工作；效率是情境的，指在特定的組合條件下的最優抉擇。”運用效率來分析和評價各種變量是現代社會的普遍訴求，特別是經濟變量的分析和評價。

所謂政府經濟信息公開，是指政府將其在管理或提供經濟服務的過程中制作、獲得或者擁有的信息，主動或依申請向社會公眾或特定的利益相關者公開。經濟信息包括中央政府的宏觀經濟信息，產業、金融、貿易、統計等領域的經濟動態，以及各級政府經濟管理部門的商務信息、稅務信息、投資信息等，它能夠調控市場經濟的運行，引導企業的經營行為，維持國民經濟的可持續發展。政府在提供經濟信息時所遵循的價值取向在不同的時期有不同的標準和要求。傳統治理時期，政府傾向于壟斷和封閉經濟信息，延緩各種交易過程。政府甚至采取全能管理模式，既掌舵又劃槳，掌管一切經濟信息，壟斷交易方式，使各種交易流于形式，相應地各交易主體的積極性極大降低，阻止了各種交易的進程。治道變革時期，基于有效市場理論，各國政府都把效率作為政府經濟信息公開的核心價值取向。市場有效性的基本前提是所有市場參與者在特定時點上掌握的政府經濟信息應該是一樣的，否則市場就不能達到有效。因此，政府必須保證經濟信息公開的有效性，給市場、企業和投資者一個可供選擇的信息平臺。

在中國，改革開放以前實行的是計劃經濟體制模式，政府自上而下統管一切社會經濟事務，各種經濟信息基本上處于封閉狀態。這一時期政府經濟信息公開的主要特點是：保密為主、效率低下，經濟信息公開在內容和形式上存在諸多隨意性，主要是為政治服務。改革開放以來，中國由傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟轉變，政府為適應市場經濟的要求，主動公開政府信息。不斷擴大經濟信息的公開數量和范圍。從中央到地方都已經意識到信息公開的重要性，信息公開的廣度和深度有了一定程度的提高。然而，我們應該看到，中國政府經濟信息公開不論從理論上，還是從實踐上都不夠成熟，還亟待提高，特別是在經濟信息公開的效率方面，急需關注和建設。

在治道變革時代，中國政府在公開經濟信息時，應遵循效率目標。效率價值取向本身就是市場經濟(包括社會主義市場經濟)的基本要求。政府經濟信息公開更多的是面向市場、企業和投資者，因此，政府應該首先把效率作為經濟信息公開最基本的價值取向，盡可能多地為市場提供充分的信息資源，降低企業和投資者獲取經濟信息的成本，最優化地配置信息資源，防止由于信息不對稱而造成的企業和投資者對政府的不信任感，從而提高整個市場的運作效率。

二、人本：政府政治信息公開的價值取向

人本即以人為本，以人為目的、以人為根本。“以人為本(take people asthe dominant factor)指以人為價值的核心和社會的本位，把人的生存與發展作為最高的價值目標；一切為了人，一切服務于人。”“以人為本”具有三層基本含義：其一，它是一種對人在社會發展中的主體作用與地位的肯定；其二，它是一種價值取向，即強調尊重人、依靠人、解放人、為了人和塑造人；其三，它是我們在分析、思考和解決問題時的一種思維方式。即要從考慮人的角度出發。人本是現代社會所追求的理念，特別是現代政治治理方式的要求。

所謂政府政治信息公開，是指政府將其在管理或提供政治服務的過程中制作、獲得或者擁有的信息，主動或依申請向社會公眾或特定的利益相關者公開。政治信息是政府信息公開的重要內容。政治信息包括黨中央的路線、方針、政策；各級政府的法律、法規、政令、決策等，它對社會公眾起著重要的指導和表率作用。一國政府政治信息公開的狀況對于整個社會發展影響巨大。因此，政府政治信息公開的價值取向的正確與否至關重要。傳統治理時期，各國在政治信息公開方面多以政府為本位，一切為了政府，一切服務于政府。這與當時對凱恩斯主義的過度迷信有很大關系。多數國家實行了國家對市場的干預政策，政府政治信息被嚴格過濾，一切有關國家干預的重大法律、法規和政策都由政府獨立制定，公眾被置于局外。在治道變革時代，各國政府特別是西方國家在經歷了凱恩斯主義失靈之后，逐步改變了傳統的政府政治信息公開的模式取向，開始了公眾本位的新模式取向，政府政治信息公開多以人本為價值取向。政府不論在制定法律、法規和政策等方面，還是在實施法律制度方面，都以公眾為中心。及時向公眾發布各項政治信息。

在中國。改革開放前實行的是黨的一元化領導，黨政不分、以黨代政成了社會政治生活的常態。不言而喻，政府政治信息公開方面便是以黨為本位，一切為了黨，一切服務于黨，具體而言，就是任何政治信息只要是對黨的一元化領導有利，對“一大二公”的政策有利，

便可以放手公開；反之，與之相悖的任何政治信息，都必須嚴格封鎖。歷史事實表明，這種政府政治信息公開的模式取向，對于剛剛誕生的共和國政權的維護是有作用的，但對于恢復生產和確立社會主義制度后的中國政治發展和社會穩定的維持是有害的，“文化大革命”的十年浩劫就證明了這一點。黨的十一屆三中全會后，中國實行了旨在改變傳統經濟政治體制模式的改革開放，其中包括對政府政治信息公開舊模式取向的廢除，開始逐步走向以人本為價值取向的政府政治信息公開的改革。政府在制定法律、制度和政策時不再追隨以黨為本位的價值取向，政府在發布各種政治信息時也不再服務于黨的一元化領導，而是以公眾為本位。任何政治制度和政治信息都為了公眾、服務公眾、依靠公眾。

在治道變革時代，中國政府在公開政治信息時應遵循以人為本的價值取向，加強道德與法制建設，為實現“構建社會主義和諧社會”這一崇高的社會理想而奮斗。黨的十六屆三中全會明確提出了“堅持以人為本”的科學發展觀，要求我國各級政府在執政理念、執政能力和執政方法上都要加強人本化建設，做到“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”，這一理念要貫穿于政府工作的各個方面。同樣要反映在政府的政治信息公開中。

三、開放：政府文化信息公開的價值取向

開放是指事物各構成要素的交流與交換，與封閉和保守是相對立的。開放是現代社會的重要標志，是當今世界不可逆轉的潮流。隨著科技的高速發展，大眾傳播媒介的日益現代化，民族之間、國家之間、不同社會制度之間的壁壘已被打破，包括文化在內的各種交流和開放已成為一個極其普遍的世界性現象。

所謂政府文化信息公開，是指政府將其在管理或提供文化服務的過程中制作、獲得或者擁有的信息，主動或依申請向社會公眾或特定的利益相關者公開。文化信息包括政府對社會文化事業的管理信息、各地文化產業的協調信息、重點文化設施的建設信息和重大文化活動的組織實施信息等。文化信息不僅能影響社會公眾的文化生活，而且能滲透到他們的思想中，影響他們對政府執政的價值觀。因此，政府在公開文化信息時，確立價值目標非常重要。傳統治理時期，各國的政府文化信息公開是有限的，即使有文化信息的公開，在公開內容、數量和程度上也是不足的。這與當時的時代背景不無關聯。20世紀六七十年代是冷戰的活躍期，整個世界被分裂為相互對抗的資本主義和社會主義兩大陣營，意識形態的鼻同被作為區分敵我的唯一標準。因此，各國政府在公開文化信息時非常保守。治道變革時期，和平與發展成為時代的主題，經濟全球化興起并向縱深方向發展，冷戰思維基本終結。文化交往日益頻繁。各國政府在公開文化信息時都不約而同地以開放作為文化信息公開的核心價值取向。

在中國，改革開放前文化發展雖然確立了“雙百”方針，但黨的一元化領導很快使其柬之高閣。自然，政府文化信息公開也難逃厄運。政府公開文化信息必須遵循為政治服務，為黨的一元化領導服務。相應地，政府文化信息公開的價值取向必然是封閉和壟斷。因為多樣、活躍、開放的文化信息對于統一民眾的思想，保證黨的一元化領導是不利的。然而，這種文化政策的形成，這種價值取向的確立，給中國的社會主義建設事業帶來了巨大的損失，造成了中國的落后和倒退。改革開放后我國重新確立了社會主義文化發展綱領，開始了面向現代化、面向世界、面向未來的文化發展征程，積極開展多種形式的對外文化交流。政府在公開文化信息時逐步放開，文化信息公開的內容、數量和程度都大大提高，文化信息公開的開放的價值取向漸趨明顯。

在治道變革時代，中國政府文化信息公開必須以開放為核心價值取向。由于我國幅員遼闊，文化的地域性明顯，政府在公開文化信息時，要遵循開放的價值取向。開放就是要鼓勵各級地方政府根據其地域特色，以多種形式公開不同內容的文化信息，包括地理信息、風土人情和綜合娛樂信息等。在高度開放的基礎上，加強各地區之間及各地區與國家之間文化信息的交流與融合，避免信息公開中的各自為政現象，保證全國政府信息公開的健康、同步發展。

四、服務：政府社會信息公開的價值取向

服務最簡單的含義就是主體為一定的對象工作。按照經濟學的解釋，服務即勞務，“指以勞動的形式而不以實物形式為他人提供某種使用價值的經濟過程。”服務就是為他人提供非實物的使用價值的活動。服務是現代政府的本質所在、理念所在和最基本的職能。政府存在的目的就是要為公民和社會組織服務。

政府社會信息公開是指政府將其在管理或提供社會服務的過程中制作、獲得或者擁有的信息，主動或依申請向社會公眾或特定的利益相關者公開。社會信息包括政府為社會公眾提供的各種服務信息，如教育、就業、醫療、保險、戶籍、證照、住房、交通、天氣、旅游、社情民意，計劃生育信息等。政府社會信息公開的價值目標的好壞對于公眾利益的滿足影響很大。傳統治理時期，政府多是專制型政府，各國政府對社會大多實行統治和控制，政府信息公開極其有限。政府公開社會信息不是為公眾和社會組織服務，而是為更好地實行統治和控制。政府社會信息公開的價值取向是專制，公眾在社會信息選擇和享用上完全處于被動。治道變革時期，服務型政府作為一種全新的政府職能模式被各國廣泛推崇。它是以社會公眾客觀需求為尺度，尊重公民意愿，建立和發展廣泛的社會同應機制、公共責任機制，努力為公眾提供滿意的高質量的公共產品和公共服務的現代政府。從服務型政府的這種特性來看，服務型政府必然是透明政府，政府信息公開是服務型政府的內在要求，相應地，各國政府在公開社會信息時都以服務為核心價值取向。

在中國，改革開放以前實行的是人治型的政府管理，政府通過命令、動員等手段包攬一切社會經濟事物。政府公開社會信息在內容，方式和手段上全然不是為公眾服務。社會信息的公開內容大多是政策性的號召，制度性的法規非常少；社會信息的公開方式多是以“宣傳”代替“公開”，突出強調黨的領導、協調和動員的公開性力量作用；社會信息的公開手段多以大字報的形式進行宣傳，缺少制度化的渠道和程序化的操作，不言而喻，這種公開的社會信息的可靠性、穩定性和實效性是難以保證的。改革開放以來，我國不斷改變傳統的政府管理模式，實施政府機構改革，取得很大成效，進入新世紀，更是提出了與時代發展相符合的公共服務型政府建設的目標，大力推進行政體制的改革。政府社會信息公開的價值取向發生了轉變，與建設公共服務型政府相一致，服務逐步成為政府社會信息公開的核心價值取向。

在治道變革時代，中國政府社會信息公開必須以服務為價值取向。社會服

務信息是與社會公眾的日常生活和根本利益聯系最為緊密，最能直接滿足社會公眾客觀需求的政府信息。根據社會服務信息的這一特點，政府在公開這一類信息時，應確立服務的價值取向。政府要以最快速、最高效地為社會公眾提供公共服務為目標，并對公眾的意見和建議進行及時的回應，從而提高政府的服務效率和服務質量，深化服務行政的價值理念。

五、公正：政府政務信息公開的價值取向

公正是人類社會永恒的價值追求，是“社會制度的首要價值，就像真理是思想體系的首要價值一樣”。公正一詞在古希臘中的意義為“表示置于直線上的東西，往后就引申來表示真實的、公平的和正義的東西”。公正始終是人類的基本需求之一，在人類社會的發展進程中，人的基本需求不僅包括衣食住行。而且還包括一種合理的、平衡的關系，作為一種理想目標和價值準則，它并不是可有可無的奢侈品。公正是伴隨人類文明始終的一種基本價值觀念與準則。

政府政務信息公開是指政府將其在管理或提供政務服務的過程中制作、獲得或者擁有的信息，主動或依申請向社會公眾或特定的利益相關者公開。政務信息包括政府日常辦公信息和各級政府以及同級政府不同職能部門之間的通信信息，如政府工作報告、會議記錄、政府公文、政府的人事任免信息等。與政府經濟信息、政治信息、文化信息和社會信息相比，政務信息是反映政府自身狀況的信息，是政府信息公開的核心范疇。“從我國政府信息公開的發展歷程來看，最早的政府信息公開其實只是政務公開，包括政府的辦事依據、辦事流程和辦事結果等的公開，并未擴展到政府掌握的一般性信息的公開，其目的是建立一個公正、廉潔、透明的政府。”政務信息公開的價值取向是做好政府自身建設的重要價值目標。傳統治理時期，政府在公開政務信息時多以牟取私利為取向，在政務公開方式、公開內容、公開辦事、依申請公開、決策前預公開、監督機制等方面很難堅持公平、公正的標準，腐敗、“搭便車”現象特別嚴重。治道變革時期，各國政府逐步意識到公平、公正的政務公開對于提高政府運作、提升政府形象的重要推動作用，特別是對于建設信任政府、服務型政府的促進作用，紛紛確立公正作為政務信息公開的價值取向。

在中國，改革開放以前由于實行的是高度集權的政府管理模式，即政府對經濟社會進行全面管制，另外由于封建社會遺留的官本位思想的影響。導致政府的官僚主義作風十分嚴重，政府政務信息公開的范圍、程度十分狹小和低下。政務公開的制度化建設幾乎為零，致使政府在公開政務信息時隨意性較強，多以政府自身的利益為行為取向，公眾作為政務信息公開的權利主體地位根本無法實現。改革開放以來，隨著民主化建設的加快和中國加入wTo，特別是各種傳播媒體和電子政府建設的發展，我國的政務信息公開邁入了新階段。中央和地方各級政府紛紛嘗試建立政務信息公開法規制度。政務信息公開的價值取向發生了變遷，公正日益成為政府政務信息公開的主導價值取向，政務信息公開自利、壟斷的狀況逐步得到了改善和更正。

在治道變革時代，中國政府政務信息公開必須堅持公正的價值取向。作為政務信息公開的決定者——政府，必須以公正為價值準則和行為標準，依照相關法律法規，決定是否公開、公開什么、向誰公開、如何公開，而不能從政府自身利益甚至個別官員的利益出發，隨意公開。