行政浪費治理的困境溯源

劉文萃

[摘要]對“中國式”行政浪費現象的原因進行深入分析與理性探討，是破解行政浪費治理困境的邏輯起點。透視中國行政浪費治理的現實困境，既有思想觀念與行政文化上的源流與沉疴，更有深刻而復雜的法律與制度的根源和痼疾。由此，破解行政浪費的治理之困，必須充分考慮到傳統行政文化與既有體制的現實影響，進而尋求整體考量基礎上的制度突破；治理方略必須由過去偏重于思想政治上的德育教化，轉向構建教育與法律、制度監督并重的整體治理。

[關鍵詞]行政浪費；行政成本；治理；困境溯源

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)10-0057-03

近年來，我國政府行政管理費用超常規增長，行政成本長期居高不下，成為社會各界普遍關注的焦點。國務院總理溫家寶在第十屆全國人大五次會議上作政府工作報告，談及政府自身建設存在的問題時，亦曾指出：“現在，不少地方、部門和單位講排場、比闊氣，花錢大手大腳，奢侈之風盛行，群眾反映強烈。”；“公務消費不規范，奢侈浪費。行政成本高”。據中央黨校主辦的第326期《學習時報》報道：2004年我國“公車消費財政資源4085億元，大約占全國財政收入的13％以上”；“全國一年的公款吃喝在2000億元以上，二者相加總數高達6000億元以上，如果財政收入按3萬億元計算，幾乎相當于財政收入20％左右。”而這樣一個統計口徑，還主要是就人們通常所說的“三公消費”中的公車消費與公務接待而言的，如果把近些年來一些地方政府部門大造豪華樓堂館所、決策失誤、文山會海、能源資源消耗過高以及政績工程等行政浪費統統考慮進來，我國政府的行政浪費問題當更為嚴重。毋庸諱言，無論是基于與其他國家的橫向比較，還是立足自身歷史與現實的縱向考量，當下中國政府行政浪費問題突出+行政成本過高。都是一個無法回避的事實。而與高昂的行政成本及一些政府部門奢侈浪費現象形成鮮明對比的是，我國在教育、醫療、社會保障等基本民生方面的投入則嚴重不足。據有關資料統計：“1986～2005年的20多年間，我國撫恤和社會救濟財政支出比重僅提高了0.5個百分點，國防、科技、農業生產和農業事業費支出比重分別下降了1.8、1.2、0.4個百分點。”有鑒于此，行政浪費嚴重，行政成本畸高，長此以往，高昂的行政成本必然擠壓民生空間，導致執政成本大而國民收益少，經濟、社會發展的成果不能有效分流到社會大眾手中。若此，則不僅將會嚴重地損害黨和政府的形象與公信力，進而更會動搖其執政合法性根基。就此意義而言，治理行政浪費，從根本上降低行政成本，已經到了刻不容緩的地步，并非危言聳聽。

為了治理行政浪費，20多年來，黨中央和國務院三令五申，各地方政府也曾經出臺過一系列旨在遏制各種行政浪費的相關文件和規定，但總體而言，治理成效不大。以公款吃喝為例，民間即有“幾十道紅頭文件管不住官員一張嘴”之說。尤其是近年來，行政奢侈浪費之風日盛，助推行政成本快速畸形攀升，廣大人民群眾反應強烈。面對問題，我們需要深刻反思的是：“中國式”行政奢侈浪費現象蔓延的深層次原因何在?治理行政浪費，既有廣泛的民意基礎，又有高層的意愿和決心，何以二十多年來行政浪費現象屢禁不止成為“頑疾”，癥結何在?換言之，究竟是什么原因導致了我國目前行政浪費治理的現實困境?對這一問題進行深入分析和理性探討。乃是破解行政浪費治理現實困境的邏輯起點。有鑒于此，本文主要從文化歷史與制度現實的分析視角，來解讀和探尋當下我國行政浪費現象蔓延與治理困境的深層根源，以期為破解行政浪費治理之困有所啟示和裨益。

一、公有產權的觀念溯源

當代社會，以政府為核心的公共部門與以企業為主體的私營部門構成了兩大基本領域。公私兩大領域的本質區別之一，就在于產權制度安排上的不同。私營部門有具體而明晰的產權主體，而基于與公眾之間委托——代理關系的政府公共部門，則是“虛置”的產權主體。這種產權性質和制度安排上的區別，造就了公私部門在成本觀念上的巨大差異。以企業為主體的私營部門，由于產權和責任主體明晰，在激烈的市場競爭環境中，在“逐利”導向的指引和促動下，天然地具有降低成本的強烈意識與內在動力。“省錢就是賺錢”是其成本效益理念的基本反映。與私營部門的企業相比。作為公共部門主體的政府，其與公眾之間的關系本質上是一種“委托一代理”關系，其產權主體即公眾是一個集合概念，具有模糊性和抽象性。這樣一種產權特征與治理結構，決定了政府先天地缺少厲行節減、降低成本的內在動力和機制，相應地。其在資源、成本和效益等方面的觀念和意識也較為欠缺；因此，基于委托——代理關系的政府公共部門，先天內部動力不足，若再無外部有效的制約監督，則其出現無效與浪費就幾乎難以避免。就我國的實際情況而言，除飽受詬病的“三公浪費”(公款吃喝、公車私用、公費旅游)外，政府公共部門的各種“隱性浪費”同樣令人觸目驚心。據報道，2002年我國政府機構“能源費用超過800億元，電力消耗總量占全國總消耗量的5％，接近全國8億農民生活用電水平”；“公務人員一天最高耗電夠普通百姓用19天”。因此，在中國現實的國情背景下，行政透明度不高、有效的激勵與監督機制的缺失，使得“不吃白不吃、不用白不用、不拿白不拿”和“有權不用、過期作廢”等各種行政“潛規則”意識與腐敗行為更容易滋生和蔓延。由此，政府公共部門的產權屬性與治理結構，解釋和說明了行政浪費治理困境觀念上的源流。正因為如此，較之于私營部門，政府公共部門更需強化和完善有效的監督與制約機制，這也是國際上行政浪費治理成功經驗的基本總結。

二、公私不分與暗箱操作的文化溯源

“崇公抑私”、“立公滅私”一直是中國傳統政治文化的主流價值取向與主導政治思維。長期以來，中國“社會對‘私價值的否定造成了個人對‘私追求的畸形發展，這種畸形發展表現為人們總是把對‘私的欲望隱藏在‘公的范疇之內。”我國公務消費中公私不分，假公濟私行為的大量存在就是最好的明證。民間盛傳“公務消費是個筐，什么都能往里裝”，語雖偏頗。卻絕非空穴來風，相當程度上映射出我國行政浪費盛行之公私不分的文化上的源流。從中國傳統公私文化的分析視角出發，同樣也就不難理解為什么中國的政治生態環境下，一些公務消費甚至成了“變相福利”的代名詞。以公務用車為例，在當下中國官場政治的生態場域下，公務用車的檔次儼然成為行政部門或官員個人的身份與級別的象征，而這反過來進一步助長了公車消費上的相互攀比、公車私用等不良風氣，在此意義上，公私不分背

景下的公車消費本身就是不公的產物；再如以考察之名行旅游之實的公費旅游而言，在一些地方政府和部門也成為按級別享受的“福利”，作為“干部待遇”每年發放，有的甚至還延伸到一些地方鄉鎮級干部，這在很多地方早已成為公開的行政“潛規則”。

同時。中國有著兩千多年的封建專制傳統，對信息的壟斷曾經是封建專制統治的重要基石。作為皇權政治對中國社會和文化長期同構與征服的結果，一直以來，中國政府行政過程的神秘、封閉和透明度不高，都是一個比較突出的問題。此種影響根深蒂固，難以在一朝一夕改變。近年來，隨著中國社會進步與民主政治的發展，這一狀況正在不斷得到改觀。特別是2008年5月1日開始正式實施的《政府信息公開條例》，明確了“以公開為原則，以不公開為例外”的國際通行的政務公開基本準則，標志著中國行政公開制度化建設開始進入到法制化的新時代，意義重大。但同時我們也應清醒地認識到，文本上的“法制”完善只是走向完善“法治”的開端。從頒布實施至今，一年多的時間過去了，就實際執行情況的檢視而言，仍不容樂觀。《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十一條明確規定：“各級行政機關應當在每年3月31日前公布本行政機關的政府信息公開工作年度報告。”但根據北京大學公眾參與研究與支持中心OGIPS項目組(Open Government Infomation PublicSupports，簡稱OGIPS)發布的“政府信息公開工作年度報告(2008-2009年度)的公布情況”的調研結果來看：2009年3月31日前沒有按規定及時公布年度報告的國務院部門有41個，其中包括外交部、鐵道部、監察部、司法部、文化部等部委，而地方省級人民政府有3個未公布，為廣西壯族自治區、浙江省和青海省。這一事實，從一個側面反映出政府在行政公開理念的實質性轉變方面仍有較大差距。由此，真正讓公開和透明成為公共領域和公共生活的常態，中國打造透明行政的道路依然漫長而艱巨。而且《中華人民共和國政府信息公開條例》對政府信息公開的范圍和內容的界定中，也并沒有關于公務消費等關于行政成本及其信息公開的具體規定和說明。因此，目前各級政府部門的行政開支項目和費用明細不公開、不透明，致使公務消費成為一筆“糊涂賬”，社會公眾充其量能有一個模糊觀感，實際的支出情況并不清楚，甚至人大代表也并不真正知曉。基本的知情權得不到實質性保障，有效的制約和監督也就無從談起。由此，中國傳統“官本位”主導下公私不分的行政文化，暗箱操作的行政運作傳統所導致的信息的高度不對稱，加之現有監督機制的不健全，造成了滋生政府行政浪費的土壤，成為行政浪費治理困境文化上的源流。

三、問責乏力的倫理與法律溯源

中國是“儒家文化圈”的發源地，自漢代以來，儒家學說在中國古代社會政治思想與文化領域便一直居于主導地位。儒家思想認為人“性本善”。強調“內圣外王”，主張“為政以德”，性善說構成了儒家“德治”思想的人性基礎。但這種“‘德治過了頭，就走向了人治，從而也就抵消了法治的權威”；“儒家希冀的是依靠君王百官的‘德治和‘德政來實現其政治理想，而缺乏一種實際意義的，由法制、法治和法政來創立的‘制度倫理建設”。中國社會對于人性本善的倫理預設與德治傳統，體現在治國方略上，其重要特征就是重德育教化，輕制度規范。換言之，過于強調和依賴提高行政主體個人的道德自律與職業操守，輕監督制衡的法律規約與制度建設。中國傳統社會一直沒有像西方社會那樣在內部滋生出與現代文明要求相一致的“法治精神”與“契約精神”，當與儒家“德治”思想及“官本位”傳統的強勢影響關系甚大。當下我們從行政浪費治理方略中，仍然可以看到這種“德治”思想的影響。在現有體制下，總體而言，行政浪費更主要地被視為行政主體的思想和作風問題，相應地，對相關責任主體(部門或個人)的問貴也主要以黨紀、政紀的教育懲戒為主，主要形式不外乎書面檢查、通報、警告、批評、誡勉談話等；即使對于性質和情節嚴重、影響惡劣的案件。就目前已有的公開報道來看，主要的也仍然是以撤銷行政職務、開除黨籍等黨紀政紀懲戒代替司法審查，鮮有直接移送司法機關追究法律責任的個案報道。究其原因，這一方面固然與前文所述的中國德治傳統影響有關；另一方面亦是目前整個中國法制化進程的滯后使然。我國目前法律體系下，除《憲法》第14條中有關于“國家厲行節約，反對浪費”的原則性規定外，再沒有與之相配套的、細化的法律法規體系支撐。這一現狀使得《憲法》的這種原則性的立法意圖，由于缺乏可操作性而難以有效應用于司法實踐，從而造成了目前行政浪費行為司法懲治“無法可依”的困境。反過來，這又進一步縱容和助長了一些部門和官員“浪費無罪”的不良心態和不正之風。由此，現有問責機制實際上的功效有限。起不到應有的警示和懲戒作用。問責乏力的倫理與法制之困，是導致行政浪費現象屢禁不止的直接原因。

四、監督虛化的體制溯源

我國行政浪費治理的現實困境，具有深刻的監督體制上的根源。如前所述，在“所有者缺位”、行政不透明和缺乏有效的制約和監督條件下，作為公眾“代理人”的行政主體的“經濟人”的自利本性就會放大，代理人“行公道而托其私”，利用手中的代理權力滿足個人私欲、謀取個人私利，由此導致的行政主體的“浪費沖動”和腐敗行為幾乎也就難以避免。因此，綜觀國際上在行政浪費與行政成本控制上卓有成效的國家，無不是以加強對政府公共部門進行有效制約和監督的制度建構與完善為治理基礎。以此來檢視當下我國行政浪費的監督體制，從形式與法理上看，應該說我們已具備較為完善的多元監督體系格局，不僅有來自人大、紀檢、審計、監察等國家政權體制內的“同質監督”，而且近年來來自社會和民間力量的“異質監督”也在逐漸興起。但總體而言，目前仍然是以體制內的同質監督為主，而來自社會和民間的異質監督則還相當薄弱，且各種監督力量并沒有形成有效監督的合力，反而造成了所謂的“上級監督太遠、下級監督(包括社會監督)太難、人大監督太軟、組織監督太短、紀委監督太晚”的監督困局。以人大的預算監督為例，人大是我國的國家權力機關，代表人民享有憲法和法律所賦予的法定預算監督權，但就現實的情況來看。人大的預算監督并沒有有效地落到實處。從國際經驗來看，對政府財政的預算、決算的監督審查權是民選代議機構最重要的權力象征之一，相應地，管好老百姓的“錢袋子”也就成為其最重要的基本職能。實踐也充分證明，民選代議機構在規范和約束政府財權方面發揮著不可替代的作用，這應該是我們破解行政浪費治理困境的最有價值

的基本借鑒經驗之一。但在當前我國人大財政監督體制下，一方面，目前各級政府的財政收支并沒有全部納入財政預算內，我們的財政預算還只是整個政府財政收支的一部分，換言之，各級政府還存在大量的“預算外資金”游離在現有預算監督體系之外；另一方面，即使是預算內資金，現行預算體制下政府預算報告基本上也都是“粗線條”的，預算項目里的人和事的經費往往也并不分開，致使政府行政支出具體情況難以審查，且執行的變通和彈性還相當大，這進一步弱化了人大對財政資金使用的最終控制權，導致人大財政預算約束的“軟化”。再從我國行政成本監督內容缺失的角度來看，當前，各地各級政府部門績效考評的指標設計中，均突出量化的市場業績指標，比如GDP增速、財稅收入、出口創匯、招商引資等，但少有相應明確的成本考核指標。這種“重結果、輕投入”的政績觀和自上而下“壓力型”的干部選拔體制，使得地方政府和部門缺乏厲行節減、降低成本的內在動力與外在壓力，一些官員以奢侈浪費、不計成本的方式追求政績顯示，謀求個人升遷的政治資本也就不足為奇。歸結起來，現有行政浪費監督體制之困的種種問題集中到一點，就是行政監督缺少公眾決定力。原因在于：中國有著世界上絕無僅有的、兩千多年漫長的封建專制歷史，新中國成立后又仿效蘇聯建立起“大一統”式的高度集權的計劃體制，國家權力“觸角”延伸到社會的每一個角落，主導和控制著每一個單位和個人，國家通過對社會的這種“體制性吸納”而形成的“強政府，弱社會”的權力格局，導致社會的公共空間不斷萎縮，自主自治能力不斷退化。因此，中國一直沒有形成能夠有效地制衡國家權力的“公民社會”，缺乏組織化的、分散的公民個體難以制衡強大的公權。加之行政透明度不高，缺少民選代議機構及社會民眾與政府進行有效博弈的制度和機制，導致行政浪費監督體制的“虛化”，使得政府浪費行為實際上缺少實質性監督，浪費行為就難以遏制。這是目前我國行政浪費治理監督體制所面臨問題的本質與核心所在。

綜上，透視“中國式”行政浪費的治理之困，其成因無疑是相當復雜的，既有思想觀念與行政文化上的源流與沉疴，更有深刻而復雜的法律與制度上的根源與痼疾。因此，轉型中國的行政浪費治理，必須充分考慮到傳統行政文化和既有體制的現實影響，進而尋求整體考量基礎上的制度突破。治理行政浪費的基本思路必須有所轉變，那就是由過去過于偏重和強調思想政治上的德育教化，轉向構建教育與法律、制度監督并重的預防體系。即是說，行政浪費的治理方略，不能簡單地寄希望于行政主體的思想覺悟與品性提升的道德自律上，而必須奠基于完善的法律規約與制度鉗制基礎之上的教育與監督并重的整體治理。進而，筆者認為，破解當下“中國式”行政浪費的治理困境，必須以法律與制度監督的體制、機制的建設與完善作為突破口，概括起來，一曰公開，二曰監督，三曰問責，四曰激勵。換言之，只有在職務消費的行政公開、監督體制的有效重構、浪費有罪的法律問責及厲行節減的激勵機制等方面，取得實質性突破與進展，才能真正破解行政浪費的治理困境。