檢察機關(guān)提起參與公益訴訟的探索

紀慧敏

隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,出現(xiàn)了大量的侵害國家利益和社會公共利益的案件,但是,由于我國公益訴訟的缺失,致使國家利益和社會公共利益無法獲得圓滿的救濟與維護,僅僅依靠公民以原告資格向法院提起民事訴訟是非常不現(xiàn)實的。根據(jù)民事訴訟法理論,當事人僅能獲得其自身受侵害權(quán)利范圍內(nèi)的救濟,而對于超出自身權(quán)利范圍的國家利益和社會公共利益,公民無權(quán)提起訴訟。因此,確立檢察機關(guān)作為國家利益和社會公共利益的原告主體資格,建立檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度是當務之急。

一、檢察機關(guān)提起參與公益訴訟的必要性

(一)國有資產(chǎn)流失嚴重。在改革開放后,市場經(jīng)濟體制建立,大量私有財產(chǎn)和資本涌入市場,在公有財產(chǎn)和私有財產(chǎn)進行交換的同時,由于各方面的因素,造成了數(shù)目驚人的國有資產(chǎn)流失,據(jù)統(tǒng)計部門統(tǒng)計:改革開放以來,國有資產(chǎn)流失大約為5 000多億元人民幣。也就是說,國有資產(chǎn)以每天近1億元的速度嚴重流失,已經(jīng)威脅到了社會主義經(jīng)濟和國家的公有制體制。對侵害國有資產(chǎn)的案件,在以往的司法實踐中,我們僅僅采取構(gòu)成犯罪的追究刑事責任,不構(gòu)成犯罪的移交行政機關(guān)進行行政處罰的單一做法,而對已經(jīng)流失的國有資產(chǎn)則無法通過民事訴訟程序予以追繳。因此,建立檢察機關(guān)民事公益訴訟原告制度,可以達到追究侵害人的經(jīng)濟責任、保護國家經(jīng)濟利益不受侵犯的目的。

(二)環(huán)境污染日益嚴竣。改革開放以來,我國社會經(jīng)濟取得翻天覆地的變化,在經(jīng)濟不斷增長的過程中,出現(xiàn)了大量的環(huán)境污染和資源破壞的事件。一些集團、部門、地方為了本集團、本部門、本地方的利益,置環(huán)境保護于不顧,大肆違法違規(guī)地生產(chǎn)經(jīng)營,對地方、國家造成了嚴重的環(huán)境污染。沙塵暴、酸雨、土壤沙化、水土流失、擅自采伐造成資源的破壞性開采、違規(guī)排放污水、廢氣等案件有日益加重的趨勢。卻因種種原因無力訴訟的情形,已經(jīng)對社會穩(wěn)定、道德風俗產(chǎn)生了嚴重的侵害,檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān),國家名義參與公益訴訟,并賦予其提訴權(quán),從而保護國有資產(chǎn)、生存環(huán)境、社會利益已成為大勢所趨。

(三)壟斷經(jīng)營、違法經(jīng)營案件增多。目前在我國很多公用事業(yè)是由政府部門或企事業(yè)單位壟斷經(jīng)營的,如電力、郵政、電信、鐵路等行業(yè),消費者實際上處于不利地位,消費者對于壟斷部門的霸王條款、格式條款、降低服務等壟斷措施無能為力,消費者權(quán)益受到嚴重侵害。所以檢察機關(guān)應該提起公益訴訟。然而,因為新的社會關(guān)系及現(xiàn)象大量涌現(xiàn),以及由此而來的立法滯后,造成在我國的現(xiàn)行法律法規(guī)中,并沒有直接規(guī)定檢察機關(guān)是否有權(quán)代表國家參加公益訴訟,尤其是是否具有代表國家,以國家名義提起訴訟的權(quán)利。而相關(guān)的規(guī)定也只是散布我國各項法律之中。如《民事訴訟法》第14條、《行政訴訟法》第10條規(guī)定了檢察機關(guān)對民事審判、行政訴訟實行法律監(jiān)督?？墒潜O(jiān)督的應是結(jié)果,監(jiān)督的方式應是抗訴,監(jiān)督的時間是應裁判生效后。這就使檢察機關(guān)的公益訴訟中處于十分尷尬的地位。因此,筆者對檢察機關(guān)代表國家與公益訴訟持贊同態(tài)度。同時,也呼吁立法機關(guān)建立和完善我國的公益立法,以保證國家利益、社會利益和公共利益得以切實維護。

二、檢察機關(guān)提起參與公益訴訟的合理性

(一)從司法實踐來看,檢察機關(guān)充當公益訴訟的原告有其合理性。迄今為止,已出現(xiàn)的公益訴訟類型中,被告多是大型的公司、企業(yè),還有就是行政機關(guān),而原告多是人民群眾和弱勢群體,雙方當事人處于極端的不平等的地位,使得司法實踐中公益訴訟的參與度和執(zhí)行效果并不理想。現(xiàn)在司法實踐中,訴訟成本大,訴訟風險驚人,所以存在不愿、不敢、不能等多種心理阻礙公益訴訟的發(fā)展。因此,如果僅僅依靠被害方行使訴訟權(quán)利,難以實現(xiàn)社會的公平正義,迫切需要明確一個具體的機構(gòu)負擔此重任。

(二)從檢察權(quán)性質(zhì)看,檢察機關(guān)充當公益訴訟的原告有其合理性。我國憲法明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān),行使監(jiān)督權(quán)。這是我國最高法律憲法對檢察機關(guān)的定性,檢察機關(guān)提起公益訴訟是實現(xiàn)其基本職能的根本要求。實行法律監(jiān)督,維護司法公正是檢察機關(guān)的基本職能?，F(xiàn)代訴訟的基本理論認為,檢察機關(guān)在訴訟中最突出、最主要的職責是代表國家公眾把被告人(刑事被告人、民事被告人、行政被告人)的違法行為和違法事實提供給法院,要求其依法進行審理和裁判,并對審理的過程 及裁判的結(jié)果進行監(jiān)督。由于檢察機關(guān)并無最終裁判權(quán),但隨著案件移交至法院及法院的受理,實現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)與訴訟權(quán)的轉(zhuǎn)化。從而為各類市場經(jīng)濟主體合法權(quán)益的保護提供一個新法律手段、一條新的法律渠道。

(三)從國家訴權(quán)需求看,檢察機關(guān)充當公益訴訟的原告有其合理性。檢察機關(guān)對侵害國家利益,公共利益的行為提起公益訴訟是對我國國家訴權(quán)的健全,有利于充分保護國家利益和社會公共利益。法律應當把起訴作為一種義務賦予特定的起訴主體,使主張公益的起訴變成一種公權(quán)力。根據(jù)公權(quán)力不得隨意委托的理念,接受這種義務的起訴主體只能是國家機關(guān),而不可能是公民、法人或其他組織。此外,由于有的案件涉及幾個交叉的國家利益,這就會造成幾個部門的互相推諉或重復勞動,有的涉及地方利益,會受到地方政府的干預而起訴不能;由法院主動追究違法行為者的責任又不符合“不告不理”訴訟原則的要求。為此,筆者認為由檢察機關(guān)代表國家提起訴訟有以下理由:其一,檢察機關(guān)是直接對全國人民代表大會負責的司法機關(guān),全國人民代表大會授權(quán)行使國家訴權(quán),由其代表國家提起訴訟依法有據(jù)。其二,檢察機關(guān)作為法定監(jiān)督機關(guān),法律地位超脫,不易受干擾。

三、檢察機關(guān)提起參與公益訴訟的范圍

根據(jù)公益訴訟的特殊性、國家政治體制、經(jīng)濟模式以及社會公良風俗、道德等情況,檢察機關(guān)代表國家參與公益訴訟的范圍應包括以下幾個方面:一是國有資產(chǎn)流失案件:國有資產(chǎn),因是國家所有的財產(chǎn),在我國,不僅僅包括國有法人或國家直接擁用的動產(chǎn)、不動產(chǎn),還應包括應該歸于國家所有的知識產(chǎn)權(quán)、土地、礦藏、森林、草原、水流、水面等自然資源。二是環(huán)境污染案件:不僅指因污染自然環(huán)境,所造成的損害國家利益,公共利益的案件,同時,也因包括因精神污染而造成的社會公良風俗、道德的侵害。三是非法契約和不當?shù)美麘諝w國家的案件:即包括契約雙方串通侵害國家、公共的利益,而又無利害關(guān)系人行使損害請求權(quán)的情況,還應包括不當?shù)美麘諝w國有的案件。四是行為能缺失及救濟案件:既應包括法人行為能力缺失及救濟的案件,如國有企業(yè)因破產(chǎn)而無法人資格,無法行使債權(quán)請求權(quán)和訴訟權(quán),也應包括自然人行為能力缺失及救濟的案件,如被監(jiān)護人被虐待、遺棄而無力行使其權(quán)利。五是對犯罪案件的附帶民事訴訟:主要指對于瀆職、貪污、收受賄賂而造成的非法行政等行為而造成國家經(jīng)濟、物資財產(chǎn)等損失的案件。

四、我國公益訴訟制度的構(gòu)建模式

我國建國初期就存在過公益訴訟制度,對于檢察機關(guān)來說,主要是確立“以公訴制度為主,私訴制度為輔”的公益訴訟制度模式。

與公益訴訟私訴制度相對應的是公益訴訟的公訴制度。就目前能夠代表國家行使訴訟權(quán)利的三個機關(guān)——人民代表大會,政府和人民檢察院來看,人民檢察院是唯一適格的公益訴訟公訴制度的主體。人民代表大會雖是國家的權(quán)力機關(guān),但其主要行使立法權(quán)等抽象的權(quán)力,一般不涉及具體權(quán)力的行使,況且允許其參與訴訟必然會導致其為部門利益而濫用立法權(quán),從而破壞法律自身的正義性。政府是國有資產(chǎn)和社會公共利益的管理者,但其所實施的一些行政行為也可能會侵害到國家和社會的公共利益,從而成為公益訴訟的被告人。因此,政府也不宜成為公益訴訟的主體。而檢察機關(guān)卻因其自身的特點而符合公益訴訟的主體的要求。首先,從檢察機關(guān)的性質(zhì)來看,人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)中,包括起訴、參與訴訟以及依上訴程序和審判監(jiān)督程序提起抗訴的權(quán)力等。其次,從人民檢察院的地位來看,人民檢察院與人民政府、人民法院是平行的三個機關(guān),都由同級人民代表大會所產(chǎn)生,對其負責,向其匯報工作。人民檢察院依照法律獨立行使檢察權(quán),不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉,使其不會因部門利益而損害國家利益和社會公共利益,其獨立行使檢察權(quán)又可以使其避免非法的行政干預或其他干預。再次,從檢察機關(guān)的職權(quán)來看,主要有三個方面:刑事檢察權(quán)的行使,民事審判監(jiān)督權(quán)的行使和行政審判監(jiān)督權(quán)的行使。其監(jiān)督的范圍包括憲法、法律和法規(guī)。對法律規(guī)范的熟悉和豐富的適法經(jīng)驗,使其更能有效地運用法律進行公益訴訟?！?

(編輯/李舶)