高校學生紀律處分的正當程序設計

劉惠芹

[摘要]學生紀律處分正當程序的核心是以學生為本,應該引入聽證程序,所有的紀律處分都可以要求聽證而且必須聽證。聽證的形式可以有正式聽證和非正式聽證之分。紀律處分中的開除學籍這一處分性管理行為,應主張司法救濟。

[關鍵詞]紀律處分 正當程序 聽證程序司法救濟

2006年7月9日,福建省漳州某高校以該校學生林某在考試中指使他人替考為由,對林某做出開除學籍處分決定。處分做出后,林某不服,向法院提起訴訟。2008年10月漳州市中級法院終審判定,高校對學生做出開除學籍決定違反法定程序,依法予以撤銷。法院判決所依據的,是教育部頒布的《普通高等學校學生管理規定》(以下簡稱《規定》)。法院通過審理查明,該高校在做出處分決定前,未履行告知程序、未提供讓當事人及其代理人陳述和申辯的機會,也無法證明曾將處分決定書原件送交當事人,其在法庭中提供的報備手續中未有省教育廳的蓋章。顯然,高校的敗訴和高校處罰學生時重實體輕程序,沒有以民主的程序尊重學生必要而且基本的權利有關。

《規定》第55條規定:“學校對學生的處分,應當做到程序正當、證據充足、依據明確、定性準確、處分恰當。”研究高校在實施學生紀律處分的過程中如何真正實現程序正當既有理論意義,更有現實意義。

一、學生紀律處分正當程序的核心——以學生為本

正當程序包涵二層含義:一是“任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見,每一個人都有為他自己辯護和防衛的權利”;二是“任何人或團體不能作為自己案件的法官”。學校一方面有權依法制定管理規章制度,有權依照國家法律法規和學校管理規章制度對學生進行管理;另一方面有義務尊重和保護學生作為“人”的權利,確保大學生應有的實體性權利和正當權益通過法定程序得到全面、徹底的尊重和體現,從而使高校學生管理規章制度的實體規則本身內含法治和“維護人的權益”的理念。

高校學生紀律處分正當程序的核心是以學生為本。高校在設計學生紀律處分正當程序時,要確保建立以被處分學生為中心的理念,將違紀學生的權益保護置于首位,體現現代社會人權的基本要求。高校在依法治校的管理過程中,要以學生為本作為管理的指導思想,從各高校制定和頒布學生違紀處分條例方面的校規到其具體實施,都要體現以學生為中心,切實合法地保護學生的合法權益。高校制定學生違紀處分條例時要廣泛征詢學生的合理意見,集中學生的智慧,學生積極參與違紀處分條例的制定,具有歸責機制,提高學生對紀律處分規定的認可度。在紀律處分正當程序設計中,保障學生平等的參與權,公開、公平和公正地解決糾紛,有利于疏導不解和矛盾,有利于學生接受處分,真正實現育人的高校目標。

二、學生紀律處分程序的相關立法規定

《規定》第55條規定,對于學生違紀處分程序做了原則規定,即“學校對學生的處分,應當做到程序正當、證據充足、依據明確、定性準確、處分恰當。”其具體程序有:調查→審查、決定→申訴。

在審查決定階段,明確了學生的陳述申辯權和處分決定書的形式、內容,即學校在對學生做出處分決定之前,應當聽取學生或者其代理人的陳述和申辯。學校對學生做出處分,應當出具處分決定書,送交本人。對學生開除學籍的處分決定書報學校所在地省級教育行政部門備案。學校對學生做出的處分決定書應當包括處分和處分事實、理由及依據,并告知學生可以提出申訴及申訴的期限。

在申訴階段,指出申訴有校內申訴和向省級教育行政部門申訴之分,校內申訴在先的順序,并明確了申訴機構、組成、時間等要素。具體規定有:“學校應當成立學生申訴處理委員會,受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴。學生申訴處理委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成。”“學生對處分決定有異議的,在接到學校處分決定書之日起5個工作日內,可以向學校學生申訴處理委員會提出書面申訴。學生申訴處理委員會對學生提出的申訴進行復查,并在接到書面申訴之日起15個工作日內,做出復查結論并告知申訴人。需要改變原處分決定的,由學生申訴處理委員會提交學校重新研究決定。”“學生對復查決定有異議的,在接到學校復查決定書之日起15個工作日內,可以向學校所在地省級教育行政部門提出書面申訴。”“省級教育行政部門在接到學生書面申訴之日起30個工作日內,對申訴人的問題給予處理并答復。”

三、學生紀律處分的正當程序

在依法治校、民主管理的環境下,學生處分制度的設置與行使要遵循正當程序原則,構建一套科學的、基于正當程序的學生處分流程。筆者以為,根據學生處分的實施階段,將學生處分流程劃分為準備程序、進行程序、救濟程序和后續程序四個階段,并對各階段的環節進行細化,以切實保護受處分學生的程序性權利。

1.處分程序的準備

(1)公布制度。即指制定并公布規則,保證學生認知這些規則的內容、應如何遵守規則以及違反規則的后果。如果學校依據沒有向學生公布的規定來學生進行處分,則可以認為違反了正當程序。很多高校在新生入學時發放相應的學生手冊,內容全面,是高校履行告知義務的具體體現。及時有效地組織學生學習新的校紀校規或在學校官方網站上公布最新的校規校紀,讓學校有關部門和學生簽署知情同意書、承諾書等都是學校公布制度的有效表現形式。

(2)調查取證。學生管理部門發現學生有違規或違紀行為時,應當查清事實、收集證據,履行調查程序,調查筆錄和當事人申述事實和各項證據材料應完整規范。證據要具有客觀真實性、關聯性和合法性,不按照法定程序提供、調查收集的證據不能作為認定案件事實的根據。

(3)告知違紀學生。對違紀學生做出不利決定之前,應通過送達書面通知方式,告知其擬處分的事實、理由和依據,并告知學生有進行陳述和申辯的權利,以及要求聽證的權利。

2.處分程序的進行

處分程序的進行包括:聽證程序、處分決定程序和送達程序。

(1)聽證程序。聽證制度是高校處理違紀學生的程序保障。作為正當法律程序的核心,聽證所蘊涵的公開、參與、民主等價值構成了程序法治的生命源。聽證的內涵是“聽取當事人的意見”,指的是權力主體在做出影響相對人權利義務的決定之前,給相對人提供發表意見、提出證據的機會,并對特定事項進行質證、辯駁的程序性法律制度。聽證程序的實質與要義是聽取當事人的意見,這是程序公正的必然要求和內在體現。

聽證制度在高校學生管理中具有重要的法律價值,充分體現了依法治校、民主管理的辦學理念。而高校紀律處分程序中的聽證程序可以平衡行政權力與相對人的權利,維護處于弱勢地位的學生的合法權益。關于是否所有的紀律處分都可以申請聽證,各高校的做法并不相同。如:《北京大學學生違紀處分條例》規定:“對學生的處理,事實要清楚,證據要確鑿,依據要準確,處分要恰當。處分決定做出前,要給學生申辯的機會。經本人申請,各院(系、所、中心)可以召開聽證會,聽取意見…”即所有的紀律處分都可以申請聽證;而《中國科學院研究生院學生紀律處分條例(試行)》規定,擬對學生處以開除學籍處分時,應當書面告知擬被處分學生有要求召開聽證會的權利。即只有開除學籍的紀律處分可以申請聽證。筆者以為,為切實保證學生的陳述和申辯權,應該規定所有的紀律處分都可以要求聽證而且必須聽證。但聽證的形式可以有正式聽證和非正式聽證兩種。

正式聽證的特征是,給當事人及其利害關系人提出證據、反證和質證的集會,然后根據聽證會記錄或充分考慮聽證會記錄作出決定的程序;正式聽證是公開進行的,允許當事人以外的學生和教師參加旁聽,公開是原則,不公開是例外;而非正式聽證的特征是,不舉行聽證會,但給予當事人及利害關系人口頭或書面陳述意見和申辯的機會,以供決定時參考。對于非正式聽證可以不公開進行。

高校紀律處分采取何種聽證程序,一方面要考慮處理決定對學生利益的影響程度。一般而言,警告、嚴重警告、記過處分可以采取非正式聽證;而勒令退學和開除學籍處分則應該采取正式聽證。另一方面,要考慮學生的意愿。要給予學生充分的自主選擇權,對于擬被處分學生本人對擬受處分無異議,且接受處分并聲明不再申訴的可以采用非正式聽證。

(2)處分決定程序。學校處分學生應當針對每個被處分的學生分別制作處分決定書,處分決定書應載明下列事項:①被處分學生的姓名、性別、年齡、專業、學號、班級等基本情況。②認定的違反相關規定的事實。③適用處分的理由和依據。④作出的處分決定。⑤被處分學生提出申訴的權利和期限。

(3)處分送達程序。學校的最終處理決定應出具處分決定書,送交學生本人,學生本人應在回執單上注明簽收。直接送達處分決定書確有困難時,可采取留置送達與公告送達。考慮到我國大學生及其家庭和法律責任意識現狀,即便學生已經成年,也應書面通知其父母或近親屬。送達有法定的順序,首先選擇直接送達,當事人拒收,可以留置送達;有證據證明直接送達有困難時,才可以采取郵寄或委托的方式送達;符合一定條件,才能采用代收或轉交的方式送達;有證據證明當事人下落不明或有證據證明用其他方式無法送達,才能公告送達。

3.處分的救濟程序

法諺有云“權利仰賴救濟,無救濟則無權利”。處分的救濟程序主要包括申訴程序和訴訟程序。學校對學生作出違紀處分的決定后,學生對學校的決定有異議的,有權提出申訴,既包括向學生申訴處理委員會的申訴,也包括向省級教育行政部門的申訴。而對于訴訟的救濟程序法律法規并未有明確規定。筆者以為,根據大學自治的原則,紀律處分中的警告、嚴重警告、記過、留校察看只應由學校的內部管理制度做出規定,司法無權介入;而開除學籍這一處分性管理行為,應主張司法審查和司法救濟。

大學自治是大學處理與社會關系的重要原則,大學有著悠久的獨立傳統,自治性很強。高等學校主要從事教學、研究工作,擔負著為國家培養人才的重任,需要較為寬松的學術環境;作為追求學術自由的機構,大學有權按照自己的標準和價值目標去培養自己的學生,所以大學應擁有廣泛的自由裁量權。對于高等學校的學術性權力,國家原則上不宜介入,不納入司法審查的范圍;對于行政性權力,雖然也屬于高等學校的自治權力,但與直接基于學術自由的學術權力相比,國家可以在較為廣泛的范圍內介入,因此,可以納入司法審查范圍。《普通高等學校學生管理規定》規定,對有違法、違規、違紀行為的學生,學校應當給予批評教育或者紀律處分。紀律處分的種類分為:警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍。紀律處分中的警告、嚴重警告、記過、留校察看,《普通高校學生管理規定》也僅僅列舉了其可以作為處分的一種形式,對其適用條件并未作嚴格的限制,其并不影響公民受教育的基本權利,所以對于這類處分行為只應由學校的內部管理制度作出規定,在程序正當的前提下,申訴制度完全可以保障其合法權益,司法無權介入。

對紀律處分中開除學籍這一處分性管理行為,筆者以為應主張司法審查和司法救濟。這一行為嚴重損害了公民的受教育權,涉及公民受教育者的身份和地位,理應由司法審查來確保公民受教育權的實現。《普通高校學生管理規定》第54條規定了開除學籍的適用條件。可見,對涉及高校學生受教育者的身份問題,教育主管部門采取了慎重的態度,用行政規章的形式明確規定了其適用范圍,以保護了高校學生的合法權益。在學生用盡申述程序后,司法的適度介入是必要的也是可行的。

4.處分后續程序

處分后續程序主要是處分公布和備案程序。處分決定視情況及時在全校、院(系、所、中心)或班級范圍內公布,對涉及個人隱私、國家機密等情況的處分決定由高校相關部門決定是否公布。對學生的處分材料,學校應真實完整的歸入學校文書檔案和個人檔案。對學生開除學籍的處分決定書,須同時報省教育廳備案。

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課題:本文系江蘇省“青藍工程”資助項目——高校管理法治化研究的階段性研究成果。