中國開放地方政府債券的風險及其防范

趙　卿

摘要:當前開放地方政府債券為中國城市基礎設施建設和“保增長”戰略的實施提供了一條新的融資途徑。在經濟轉型、金融市場化的大格局中,發行地方公債的關鍵在于風險控制。

關鍵詞:地方債券;債券風險:風險防范

中圖分類號:F812.5 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2009)10-0005-05

作為應對國際金融危機、擴內需保增長的重要舉措,中國政府在今年的全國兩會上正式宣布,同意地方政府發行2000億元債券,由財政部代理發行,列入省級預算管理。這意味著學界多年關注的開放地方債券、解決地方政府債務問題的改革大思路,正在被官方所采納并逐漸浮出水面。

地方政府債券,又稱為地方公債、市政債券,是地方政府或其授權代理機構發行的有價證券,所籌集的資金主要用于市政基礎設施和公益性項目的建設。中國現行的《預算法》禁止地方政府發債和預算赤字。然而地方政府負債已是客觀事實,是經濟改革和體制轉型期間出現的深層次矛盾和體制問題,因此僅僅禁止發行地方債券,并不能有效杜絕城市政府的負債行為,反而會使這些隱形負債游離于體制之外,不僅孳生大量違法行為,也成為引發地方財政風險和金融風險的重大隱患。古語云,堵不如疏,允許并規范城市政府的債券發行才是根本解決之道。

在“保增長”的關鍵時期,開放地方政府債券為地方政府提供了一條重要的融資渠道。然而,地方政府債券的發行也是一個復雜的系統工程,在中國經濟轉軌的特定歷史背景下,允許地方政府發行債券也會面臨巨大風險,如果不能事先加以有效防范,將會給中國政府的財政安全帶來嚴重威脅。

一、中國開放地方政府債券的風險分析

在中國經濟轉軌的特定歷史背景下,允許地方政府發行債也會面臨諸種風險,即不僅有相對于發行者而言的市場風險,還有相對于政府而言的債務風險。而對于政府決策者而言,著重需要考慮的是地方政府因發行地方公債所引致的信用風險。中國雖然還沒有標準的地方政府債券,但是通過各地已往發行的準地方政府債券的實踐情況可以看出,中國地方政府信用缺失問題比較嚴重。例如,2003年審計署在對全國12個重點機場和38個支線機場進行審計和調查時發現,12個重點機場中有9個虧損,其中6個機場嚴重虧損。而38個支線機場中,有37個虧損,有的機場己資不抵債,有的甚至己經被迫停航。而上述機場所遇到的問題,基本上都是由于超前建設、盲目投資,而沒能對當地的實際需求進行必要的分析。倘若這些項目資金由地方政府發行債券來籌集,必然會由于項目經營不善、收益不足而造成巨大的信用風險。

在地方政府發行地方債券所面臨的信用風險中,既有市場經濟風險本身所帶來的,也有中國所現有的體制和制度缺陷所造成的,具體包括以下幾個方面:

(一)市場經濟風險的客觀存在

地方債券投資的領域,主要是投資規模較大的基礎設施和公共事業建設,這些項目具有投資周期長、見效慢等特點,使得政府對地方公債投入的效益難以準確把握,風險較大。同時,地方公債未來的還本付息資金來源也受多種因素的影響,如宏觀經濟波動、投資項目的管理、利率的變動以及自然因素等,因此存在一定的不確定性。一旦出現地方公債違約的情況,將增加地方政府的財政負擔,特別是目前由于受全球會融危機的影響,中國地方財政收入呈下降趨勢,這就進一步加大了地方政府償還債務的風險。

(二)經濟體制分析

由于歷史原因,地方政府職能錯位,在某種程度上易導致融資被挪用。中國正處于由傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的時期,政府與市場以及政府與企業的關系尚未調整到位,受計劃經濟體制下管理經濟的慣性影響,地方政府大多熱衷于“替代市場”而非“服務市場”,突出的表現就是將大量財政資金投資于可能會帶來較高收益的競爭性項目,一方面政府該退出的領域沒有及時退出,另一方面政府本應履行的公共職能如提供基礎設施、教育和社會保障等還必須盡可能地進入和予以保證。正是地方政府的這種“越位”的存在與“缺位”的彌補,導致地方政府的職能范圍過寬,表現在財政上,不僅原有的財政支出負擔無法減輕,而且又有了新的財政支出重點,在資金不足的情況下,很難保證發行債券所募集的資金能合理地使用到市政基礎設施建設上而不會被挪用。

(三)財政體制分析

由于分稅制改革后地方財權、事權的不對稱,將使地方政府發行債券的償還缺乏保障。1994年實行分稅制后,留給地方政府的預算內收入的主要財源——地方稅,是大稅種的小部分、小稅種的大部分(樊麗明等,2001),好的稅基、稅種歸中央,留給地方政府的稅基偏小、不穩定、征收難度大,而且有幾個稅種后來陸續減免。地方政府債券的償還資金,從理論上看存在兩種來源:即發債資金投入項目的收益和稅收收入。具有一定收益的項目可以依靠項目收益來償還,而投資于非贏利項目的債務償還則主要依靠政府的稅收收入,這就要求發行債券的地方政府必須有比較穩定、充足的稅收來源。一般情況下,發達國家的制度安排是在分稅制建立過程中將財產稅作為地方主要稅種,從而使地方政府以財產稅作為地方政府債券的償還保證。中國地方政府偏小且不穩定的稅源將使地方公債的償還缺乏保障。

(四)行政體制分析

對上負責的行政體制和地方官員任免頻繁造成的預算軟約束和行為短期化,可能導致地方政府發債的規模失控。中國地方政府盡管在財政上享有一定的分權,但在行政系統上卻仍須對上負責,上級政府經常參與下級政府支出,隨意增加支出項目,但又不提供足額的配套資金。地方政府因此普遍缺乏風險責任意識,認為債務最終會由上級政府兜底,預算約束自然就軟了下來,導致輕率借債和過度負債(樊麗明等,2001)。預算軟約束的另一個原因是地方主要官員變動頻繁。雖然按照憲法和組織規則,地方政府由本級人大產生,然而上級黨委和政府卻常常使用委任程序,強委任制和弱選舉制的結合導致官員行為短期化,“一把手說了算”的決策體制則將官員的個人軟約束轉化為地方政府的軟約束。因此每任官員都急于出政績,忙于項目立項,很少顧及債務結構和實際償債能力(魏加寧,2004),因為任期短意味著大量長期債務無需自己任期內償還,舉起債來后顧無憂。在這種體制環境下,地方政府債券規模失控的風險很高。

(五)債務管理分析

從以往地方政府債務管理的實際情況可以看出,地方政府在債務資金獲得、使用或者償還過程中,缺少對債務資金運行的監管機制。長期以來,債務資金管理一直存在著無法可依、有法不依以及法律約束不強的問題,各種不規范的借債行為時有出現。債務資金使用管理方法尚未做到科學化、規范化和制度化,一些重大投融資決策缺乏充分的論證和必要的審批程序,投融資決策隨意性比較大。在債務資金的使用過程中,相應的監管機制缺乏,從債務資金發放部門到使用單位,缺少透明的政府財務制度,債務資金流向和使用情況的信息披露存在嚴重的問題。另外,市政建設領域某種程度上存在的暗箱操作,可能導致項目收益流失,被少數利益集團侵吞,這將會使地方政府債券的還本付息失去保證。

二、美國和日本地方債券的風險防范經驗

地方債券在西方發達國家已有接近200年的歷史,地方債券市場已經非常完備,其中尤其以美國和日本為典型代表。下面通過考察美國和日本的地方政府債券風險控制體系,從而為構建中國地方政府債券風險控制體系提供參考,以實現地方政府債券在中國的平穩發展。

(一)美國地方公債的風險管理

美國的地方公債代表著分權制國家的地方債券市場制度,在美國等分權制的國家,地方政府只對本級立法機構負責,不對上級行政機構負責。美國是獨立的財政和民法主體,獨立承擔財務責任,上級不是也不可能成為地方政府債務在法律、道義方面的最后責任人,因此,地方政府或其代理機構發行債券一般只需要經過議會的審批或公眾的投票同意。

到期償還是任何債務性融資區別于股權融資和服務性收入的必然要件。地方市政機構籌資模式的成功不在于市政機構融資方式的選擇,而在于設計出比較切實可行的償還機制安排,并創造穩定宏觀經濟、借款人和貸款人權利明確、補救措施有法律保障的環境。從分權制國家的經驗來看,美國等許多英聯邦國家都將地方主體稅種設為財產稅,美國地方的財產稅占地方總收入的29%,占地方稅收總收入的75%左右。一般責任債券的投向基本上是公路、垃圾處理等非盈利性項目,一般不能直接產生收益,但實際上其可通過增加城市的土地價值的正外部性而形成社會收益并產生政府的間接收入。

為加強對地方公債的信用監管,1975年,美國頒布了《1975年證券法修正案》,將地方公債納入《1934證券交易法》監管之下。同時,美國組建了地方公債條例制定委員會(MSRB),負責全面監管地方公債市場并負責提出監管提案,提案的最終決定權在證券交易委員會,并最終由美國證券交易商協會及銀行的管理機構具體實施。另一個主要監管機構是美國證管會市場監督部設立的地方公債辦公室(OMS),其一是根據反欺詐條款進行事后監管,包括對地方債券發行者、承銷商、中介機構等所有參與人監管,主要手段有責令限期改正、罰款和提起訴訟;二是制定或者委托制定約束地方公債發行參與人行為的規則,要求這些參與人履行信息披露義務,從而實現對地方公債的監管。

除上述政府組織外,審計、律師、信用評級、保險公司(Ho1ly,2000)等眾多中介機構,在市政債券的信用風險監管中同樣起著重要的作用。美國市政債券的發行必須附有律師或律師事務所所出具的律師意見書,聲明債券已合法發行,是有約束力的債務。1981年,美國證交所(BEC)正式批準了首例地方公債披露法案后,美國的審計機構也開始了對地方公債的監管。為使信息披露充分安全,內容規范、真實,審計機構為此建立了一套具有權威性的會計標準。美國地方公債信用等級的評定通過商業評級公司進行。“評級賄買”行為在美國較為少見。評級結果基本上是公正的。目前,美國從事地方公債評級的主要機構有穆迪和標準普爾。

管理地方政府債券還需要建立科學的風險預警機制。預警體系的建立對道德風險有一定的威懾作用,有時甚至比市場規則的約束力更強。美國大部分州地方政府都有關于防范地方債務風險的機制,如俄亥俄州建立了名為“地方財政監控計劃”的監控預警體制,對地方政府實行財政監控和應急機制,監控地方政府債務規模。對赤字規模超過當期財政收入1/12的地區,提出預警。一旦一個地方政府被宣布為財政危機,該州就應該成立一個“財政計劃和監督委員會”的機構來監督和控制該地方政府的財政管理。在委員會舉行的第一次會議后的120天之內,地方政府的首席執行官必須向委員會提交一份詳細的財政改革計劃,以及時采取措施來應對和化解危機。

(二)日本地方公債的風險防范

日本為從根本上防范和化解地方政府的財政風險,一直致力于完善政府間財政關系,改革和完善中央與地方政府的收入與支出責任劃分的體制。此外,日本政府還采取了其他相關措施化解財政風險,主要包括拓寬投資者范圍、修改法律法規,推出一系列免稅政策,以增強地方政府的籌資能力。

1. 財政在融資中的主體地位。財政在地方政府融資管理中居于主體地位,建立其與地方政府公債融資相對應的預、決算編報制度和有效的監督管理系統;中央對地方債發行實行嚴格的審批制度,進行總量控制,結構調整。

2. 地方政府融資范圍。實行法制化管理,國家財政法規和地方自治法都賦予地方政府融資的相應權利,其融資來源、資金管理、投放范圍以及償還都有明確的法律規定。規定地方債主要用在城市基礎設施建設,特別是市政設施建設方面。日本的《地方財政法》嚴格規定了地方債的使用范圍。

3. 地方公債推行優惠。在保證中央政府國債優先的前提下,為促進地方公債的發行和推銷,從債券利率、稅收政策等方面給予支持,如規定地方債收益率可以略高于國債,或對購買地方債的收益減免所得稅等。

4. 中央與地方的事權、財權。中央政府和地方政府的事權、財權界限明確,地方政府財政體制和稅收體制相對獨立,根據一級政府一級財政的原則,各級地方政府都可以成為地方債發行的主體。日本允許都、道、府、縣和市、町、村舉借地方債,但是不同地區的社會經濟發展水平、地方知名度、政府籌資能力和發債信譽度各有差別,在地方債發行方面也實行區別待遇,如在地方債申請方式和發行規模上區別對待,在債權種類和發行方式上也有所差別,信譽好的地方可以公募方式發行,并能夠在二級市場上流通,否則只能以私募方式發行,不能進入二級市場。

在中國單一財政體系下,地方政府不能進行破產清算,地方財政風險必然會影響到中央財政安全。同時,由于中國資本市場的不完善,相關法律和監管體制不健全,為保證整個財政體系的安全,中國在開放地方政府債券的初期,中央政府必然會對債券的發行主體、規模等進行嚴格的限制和規劃。因此,日本較為完善的充滿政府管理色彩的地方公債風險控制模式,應是我們初期借鑒的主要對象。

三、中國地方政府債券風險防范機制的構建

開放地方政府債券在中國是新生事物,應在認真總結中國證券業發展的經驗教訓的基礎上,借鑒國際上比較成熟的做法,結合中國的實際情況和未來經濟社會發展的總體趨勢,建立地方政府債券的風險防范機制和相應的制度安排。

(一)構建地方政府債券相關法律監督體系

要想地方放債券有效地用于民生,關鍵在于構建相關法律監督體系。倘若在法律監督上跟不上,地方政府的債務融資很可能演變成財政危機。因此,有必要在合適的時機出臺《地方債券法》,對地方政府發行債券的資格認定、資金用途、投放范圍、債務償還、信息披露、處罰措施等作出詳盡的法律規定,使地方政府債券在發行、流通以及問責上,做到有法可依,以有效控制發債風險。

(二)界定發債主體資格

公債發行人決定了公債的品質。給予地方政府發行債券的權力,并不意味著所有的地方政府都可以發行地方債券。嚴格限定發債主體范圍,應成為防范地方債券風險的關鍵。根據中國實際情況,目前地方債的發債主體應以城市政府為主,因為其比省級政府更了解城市的情況,也能使發債資金安排得更合理。但省內連接不同地區的基礎設施項目的籌資,可以省級政府為發債主體。同時,建議通過一套指標來界定發行地方債券的資格,即“準入門檻”,這套指標應包括地方政府宏觀經濟、償債能力、財政透明度等方面內容,只有符合指標要求的城市政府才能允許發債。

(三)積極組織清欠,削減隱性債務

對歷史債務的統計和化解是建立地方公債制度的前提。因此,一方面,要開展地方政府債務登記調查,全面揭示政府的顯性債務、隱性債務,科學編制地方政府的資產負債表,建立政府財務報告制度,定期、規范地披露政府財務狀況;另一方面,要對地方政府的融資模式進行規范,如各種金融機構貸款,特別是以土地抵押、政府財政擔保以及各種隱性擔保貸款。

(四)從財政體制角度化解中國地方政府債券信用風險

1. 明確政府間的事權劃分,分清償債責任。要合理界定各級政府間的事權與支出職責,必須按照決策責任與籌資責任一致性的原則,也就是說,決策主體至少應該在原則上對所制定和實施的公共政策的成本承擔責任。同時,中央政府與地方政府之間以及地方各級政府之間的事權劃分一旦確定就應當明確化、法制化。屬于哪一級政府的事權,與此相關的政策應由哪一級政府規定,盡量避免越權行為。屬于上級政府事權而委托下級政府執行的事務,上級政府應負責提供資金。

2. 完善地方稅體系,培養地方穩定財源。要從收入根源上消除地方政府債務融資的壓力,就應保證地方政府能夠通過正常、規范的收入來源獲得實現其職能所必須的資金。目前在中國,省以下政府大宗收人是營業稅,而從前景來看,應該發展不動產稅,逐步選擇財產稅作為地方重要稅種。大多市政建設項目雖然不會直接產生足夠的收益,但可能通過增加城市的土地價值而間接產生正外部性,形成社會收益。從理論上講,政府作為投資主體,應該享有這部分收益,通過開征財產稅,政府就可以享受由于公共設施投資帶來的城市財產升值的好處,也為市政債券的償還提供對應的、可持續的稅收來源。

(五)建立地方債券的監控與管理機制

經濟轉軌國家的政府普遍存在預算軟約束的問題,為有效控制中國地方政府在擁有舉債權下的過度借債問題,首先,中央政府要對地方債券的發行進行嚴格的審查和綜合平衡,負責統籌安排全國范圍內公債的規模和發行進度;其次,強化地方政府的預算約束,要發揮地方人大對地方債券的發行規模、使用范圍、償還等方面的審查權和監督權,這是控制地方政府短期行為和不當決策的重要保證;再次,引入國際權威評估機構,建立地方債務的信用評估體系,發揮市場的監督作用;最后,逐步建立全國統一的地方政府性債務管理信息系統,定期在公開媒體披露地方債的財務信息,確保公眾的知情權和監督權。發行地方債券和建設市政項目要充分聽取社會各界的意見,必須經過有各方代表參加的聽證程序。另外,實行嚴格規范的債務投資決策責任制,以規范的形式明確項目負責人應承擔的管理和償債責任。這種責任在債券存續期間,不因主要官員的職位變動而解除,政府換屆或更換主要官員時必須經過嚴格的債務審計程序。因決策失誤而導致債務問題發生的,要追究政府有關責任人的法律責任。

(六)風險預警與財政重組

風險預警體系的引入,根本目的是通過預警避免地方政府陷入債務危機從而導致破產。由于中國地方政府債務形成機制復雜,政府債務狀況底數不清,沒有普遍認可的指標及判別依據,在這種情況下,要構建地方政府債務風險預警機制必須堅持實用性和可行性原則,要從總體上保證地方債務與當地經濟發展水平和財政承受能力相適應。

中國地方政府不允許破產,地方政府債務一旦突破規定的財政指標限額,可以要求地方政府在中央政府的嚴格監督下制定財政重組計劃,壓縮財政預算,減少經費開支。財政重組計劃須由外部審計人員每年進行審計,由地方人大批準并向中央政府報告。

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責任編輯:艾 嵐

責任校對:涵 育

Ventaures and Countermeasures on China's Open Regional Government Debt

Zhao Qing

(Finance Research Institute, Jinan University, Giamgzhou, 510632, China)

Abstract: The China's open regional government debt can supply the new financing method for the rural basic construction and the increasement ensurance strategy. At the time of economy transition and finance marketalization, the key of issuing the regional debt is the venture sontrol.

Key words: regional debt; debt venture; venture courtermeasure