中國政府采購市場開放性評價指標體系研究

閆世剛

摘要:中國加入WTO后,政府采購市場的對外開放已成必然趨勢。政府市場開放將對我國政府采購體制、經濟安全和民族產業(yè)帶來挑戰(zhàn),而開展政府采購市場開放研究是應對這些挑戰(zhàn)的重要舉措。政府采購市場開放評價指標體系由開放性、發(fā)展程度和重要程度三個指標組成,該體系的構建對建立有效的政府采購市場開放策略,促進政府采購市場的健康發(fā)展具有一定的理論和實踐意義。

關鍵詞:政府采購市場;開放性;評價;指標體系

中圖分類號:F740.2 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2009)10-0081-04

一、前言

WTO《政府采購協(xié)定》(Agreement on Government Procurement,簡稱GPA)作為規(guī)范政府采購行為的多邊協(xié)定,其宗旨就是要求政府采購市場開放,以非歧視待遇原則作為政府采購行為的準則,以實現(xiàn)世界貿易的擴大和更大程度的自由化。中國加入WTO,僅僅開放了商業(yè)消費市場,政府采購市場的開放需要通過加入《政府采購協(xié)定》來完成。2007年12月財政部代表中國政府向WTO秘書處遞交了加入該協(xié)定談判的初步出價清單,表明中國政府采購市場將加快對外開放步伐。

中國從1996年開始試行政府采購制度,政府采購從試行初期發(fā)展至今,在制度建設和市場規(guī)模方面得到快速發(fā)展,2008年政府采購規(guī)模達5 900多億元。政府采購已從單純的財政支出管理上升為實現(xiàn)宏觀經濟和社會目標的公共政策工具。而隨著中國政府采購市場的對外開放,國際競爭的引入將對中國政府采購體制、經濟安全和民族產業(yè)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn),開展中國政府采購市場開放性評價指標體系研究,建立科學的評價依據(jù)和指標體系,對政府采購市場開放進行客觀、綜合的評估,為建立有效的政府采購市場開放策略,促進中國政府采購市場的健康發(fā)展具有一定的理論和實踐意義。

二、政府采購協(xié)定分析

《政府采購協(xié)定》是WTO法律框架下的一個諸邊協(xié)議,該協(xié)定所規(guī)范的是政府為自用或為公共目的而選擇購買貨物或服務的活動,其所購買的貨物或服務不用于商業(yè)轉售,也不用于供商業(yè)銷售的生產。其宗旨是通過消除針對外國貨物、服務和供應商的歧視,增強透明度,將國際競爭引入傳統(tǒng)上屬于國內公共財政管理的政府采購領域,實現(xiàn)國際貿易更大程度的自由化和世界貿易的擴大。

GPA分為正文和附錄兩大部分,正文為協(xié)議條款,包括目標、原則、談判范圍、加入談判的程序、對發(fā)展中國家的特殊和差別待遇等,共24條。附錄共有4大部分,分別是各締約方適用于本協(xié)議的市場開放清單和各締約方發(fā)布政府采購信息的刊物清單。[1]目前有美國、歐盟等13個成員,共40個國家(地區(qū))簽署了該協(xié)定。

作為一個諸邊協(xié)議,《政府采購協(xié)定》的特殊性體現(xiàn)在以下幾個方面:(1)只有經過談判確定的政府采購實體進行的采購才承擔相應的市場開放的義務;(2)對于中央政府的采購,成員方可以嚴格按照互惠原則協(xié)商確定彼此開放的領域;(3)不實行最惠國待遇原則,相應的對外開放領域只取決于雙邊談判,成員方可以有選擇地決定對相關成員開放具有比較優(yōu)勢的產業(yè)領域;(4)為維護成員方的國家主權,該協(xié)定規(guī)定了涉及國家安全和公共利益的方面例外;(5)該協(xié)定對于發(fā)展中國家規(guī)定了相應的優(yōu)惠措施。

三、中國政府采購市場開放面臨的挑戰(zhàn)

(一)中國政府采購市場發(fā)展現(xiàn)狀

1996年開始試點的中國政府采購事業(yè),在市場規(guī)模方面快速發(fā)展,1998年采購總額為31億元,而2008年政府采購規(guī)模達到5 900億元。[2]政府采購項目主要集中于貨物類、工程類和服務類采購,這三大類采購在政府采購中所占的比例依次為67%、23%和10%。目前中國政府采購實施范圍已覆蓋所有中央部門和省、市、縣級政府采購單位,從中央到地方省、市級政府基本上完成了管采分離工作,公開招標采購、集中采購已經成為政府采購的主要方式和組織形式。

政府采購制度在不斷推進的改革中初步形成,尤其自2003年《政府采購法》頒布實施以來,政府采購制度改革在法律制度框架建立、管理體制建設、完善預算和資金支付管理、提高政府采購的經濟效益和社會效益等方面取得了突出成就。地方各級人民政府也相繼在財政部門設立或明確了政府采購管理機構,負責制定政府采購政策,監(jiān)督管理政府采購活動,各地區(qū)、各部門制定的政府采購制度辦法達9萬多個,這為中國政府采購工作提供了組織保證和制度保證。

(二)中國政府采購市場功能

政府采購是從市場上為政府部門或所屬公共部門購買商品、工程及服務的行為,具有采購主體的特定性、采購資金的公共性、采購對象的廣泛性和采購活動的非商業(yè)性等特點。[3]政府采購市場是政府借以實施宏觀經濟調控和實現(xiàn)社會公共目標的重要工具,是市場經濟條件下政府有效干預市場和實現(xiàn)其政策取向的重要手段,其功能體現(xiàn)在經濟功能和政策功能兩個層面。

政府采購市場的經濟功能是它作為市場制度安排的一般功能,主要表現(xiàn)在以下三個方面:(1)通過充分競爭最大限度地降低采購成本,得到更優(yōu)質的產品和服務;(2)對供應商、生產商、金融服務以及物流、配送等整個產業(yè)鏈形成支撐和帶動作用,推動相關產業(yè)的整合和成長;(3)由于購買性支出所具有的乘數(shù)效應,產生放大市場規(guī)模、增加政府稅收和拉動GDP增長的功能。

政府采購市場的政策功能是指一國政府利用政府采購在市場中所占有的重大份額,調節(jié)市場、貫徹社會經濟政策的功能。[4]中國政府采購市場的政策功能包括:通過采購數(shù)量的擴張或收縮,調節(jié)國民經濟的運行;通過綠色采購實施環(huán)境保護、節(jié)能減排政策,建設環(huán)境友好型社會;扶持中小企業(yè)發(fā)展,規(guī)定中小企業(yè)在政府采購中的市場份額和優(yōu)惠政策;保護本國企業(yè),增加就業(yè),促進民族企業(yè)的發(fā)展;通過優(yōu)先采購企業(yè)自主創(chuàng)新產品,激勵企業(yè)自主創(chuàng)新,推動科技進步,提升企業(yè)核心競爭力等方面。

(三)政府采購開放面臨的挑戰(zhàn)

政府采購市場的開放能夠提高政府采購資金的效率,有利于企業(yè)參與國際競爭,促進建立規(guī)范的公開、公平、公正的公共市場體系,[5]但是也會對中國采購體制、經濟安全和民族產業(yè)發(fā)展等方面帶來巨大的挑戰(zhàn)。[6](1)政府采購體制面臨的挑戰(zhàn)。開放條件下政府采購活動的順利進行,依賴于規(guī)范、完善的政府采購法規(guī)法律的約束,雖然中國已建立了完整、統(tǒng)一的政府采購法規(guī),但離開放的政府采購市場的要求還有一定的距離,政府采購各個環(huán)節(jié)的法律基礎還不夠健全。(2)經濟安全面臨的挑戰(zhàn)。中國政府采購的產品大多屬于技術密集型產品,中國企業(yè)在這些領域并不占優(yōu)勢,加入GPA可能會使中國制造業(yè)在核心技術方面更加依賴國外。(3)對于民族工業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)。政府采購是中國加入WTO后為中國民族產業(yè)提供合法保護的最重要手段,它能夠推動和扶植相關民族產業(yè)的發(fā)展,尤其是弱勢產業(yè)和關系國計民生的基礎產業(yè)的發(fā)展。在政府采購市場開放形勢下,中國國內產業(yè)與國外同行業(yè)相比還有較大的差距,中國企業(yè)的整體競爭力還比較低,缺乏國際競爭經驗。一旦中國放開了政府采購市場,中國政府將面臨著如何利用這一巨大市場保護和促進民族工業(yè)的發(fā)展問題。

四、政府采購市場開放性評價指標體系構建

《政府采購協(xié)定》規(guī)范的是政府采購方式和采購過程,要求政府采購要透明公開公平;對協(xié)議的締約方公開,實際上也就等于向世界公開。因此政府采購市場開放性評價要從市場化、政策、行業(yè)、產品、安全等多維度來綜合考慮,使國家安全、產業(yè)發(fā)展等因素在評價標準和評價方式中得以充分體現(xiàn)。

(一)政府采購市場開放評價性指標體系構建原則

政府采購市場開放性評價指標體系的建立,一方面要考慮國內目前政府采購市場的狀況,包括法律法規(guī)、國內產業(yè)發(fā)展狀況、國外進入政府采購市場程度等方面。另一方面,也要充分考慮WTO關于政府采購方面的規(guī)定。政府采購市場開放評價體系構建應遵循以下原則:(1)國家安全原則。維護國家的信息安全、政治安全和經濟安全是政府采購市場開放的重要因素,評估政府采購市場開放對國家安全的影響程度,從而為是否開放提供依據(jù)。(2)產業(yè)競爭力原則。政府采購市場的開放,應遵循促進國內民族產業(yè)發(fā)展原則,充分考慮中國的國情,產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及產業(yè)安全,量化分析開放對中國企業(yè)的沖擊程度,并充分利用WTO的例外原則和GPA給發(fā)展中國家的優(yōu)惠政策,權衡開放的范圍和程度。(3)國際借鑒原則。一方面借鑒GPA成員方的開放經驗;另一方面,借鑒WTO成員國相關產品、服務以及工程的開放經驗,尤其是中國在入世談判時相關的開放經驗。

(二)政府采購市場開放性評價結構體系

政府采購市場開放性評價指標體系是一個相互關聯(lián)、相互制約的眾多因素構成的復雜體系,該體系的建立采用德爾斐法和層次分析法,針對政府采購產品和服務市場的開放,在借鑒國內外相關研究的基礎上,結合調研工作,并充分考慮《政府采購協(xié)定》和中國產業(yè)發(fā)展的實踐,整個結構體系由政府采購市場開放性、發(fā)展程度和重要程度三部分指標組成(見圖1):(1)政府采購市場開放性:對政府采購市場的開放程度進行評價,包括政府采購市場化程度、政府采購市場法制化程度和政府采購市場準入程度;(2)發(fā)展程度:針對采購市場、規(guī)模和技術的發(fā)展狀況所進行的評價,主要分析產品(或服務)發(fā)展程度的強弱程度,包括技術經濟和產業(yè)符合程度;(3)重要程度:在產業(yè)發(fā)展和安全性等方面,評價該產品(或服務)對于產業(yè)發(fā)展的重要性,對于產業(yè)發(fā)展的重要程度和安全的重要程度。

(三)政府采購市場開放性評價指標體系

政府采購市場開放性評價指標體系由四級指標體系構成,指標體系如表1所示。其中評價指標的權重采用專家評價法來確定,而指標評判等級及其相應評判標準的確定,作為系統(tǒng)評估和度量的基礎,采用5個等級來進行評判等級的區(qū)分。在進行開放性評價過程中,根據(jù)產品(或服務)界定和分類,應用指標體系進行評估計算,分析產品(或服務)政府采購開放性評價值。在評價結果進行分析的基礎上來判斷該產品(或服務)政府采購的開放性。政府采購市場開放策略的制定則基于政府采購市場開放性評價的基礎上,并結合產品(或服務)發(fā)展程度和重要程度,合理確定開放的程度和開放的領域。

五、結束語

隨著中國加入WTO,中國經濟加快了融入全球經濟的步伐,中國政府采購市場逐步開放,政府采購活動也日益國際化。政府采購是貿易領域中的特殊區(qū)域,各國對于政府采購市場的開放,都持審慎和保留的態(tài)度。在中國政府采購市場,由于政府采購制度尚不完善,國內企業(yè)參與國際競爭能力不夠,全面地對外開放中國政府采購市場,會對中國民族產業(yè)的發(fā)展帶來巨大的外部競爭壓力。因此必須制定一套科學合理、切實可行的政府采購市場對外開放策略。

開展政府采購市場開放評價指標體系的研究,為積極應對政府采購市場開放帶來的挑戰(zhàn)奠定堅實基礎。在開放性評價指標體系研究過程中,充分考慮中國經濟發(fā)展水平與產業(yè)的發(fā)展狀況,通過建立評價指標體系與評價方法模型,為進行政府采購市場開放性評價工作提供有利的支持。通過科學地進行政府采購市場開放性評估,采取合理的開放策略,有效地保護本國的企業(yè)發(fā)展和經濟安全,從而保障中國的政府采購市場能夠健康有序地運行。

參考文獻:

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[6]丁曉欽.論中國政府采購市場的對外開放與保護[J].財貿研究,2002,(6).

責任編輯:學 詩

責任校對:浩 宇

A Study of Evaluating Indicator System of Government Procurement Market Openness in China

Yan Shigang

(College of International Economics, China Foreign Affair University, Beijing 100037, China)

Abstract: Upon China's WTO accession, the openness of government procurement market in China has becoming an inevitable trend.Opening government procurement market will bring out challenges in procurement mechanism, economic safety and industry development. Thus it is necessary to conduct the study of evaluating government procurement market. The indicator system for evaluating government procurement market openness consists of openness indicator, development indicator and importance indicator. The indicator system will be useful to build up effective government procurement market openness strategy and promote the development of government procurement market in both theory and practice implications.

Key words: government procurement market; openness; evaluating; indicator system