我國異體行政問責制存在的問題與對策探討

馬武玲

摘 要:與同體行政問責制相比,異體行政問責制是一種更有效、更符合民主政治要求的問責方式。目前我國異體行政問責制存在問責主體缺失、客體不清、信息缺失、法律法規缺失等問題。應通過構建異體行政問責體系,規范問責客體的范圍,完善政務公開制度,建立健全法律法規體系等舉措,確保異體行政問責制的有效實施。

關鍵詞:行政問責制;異體行政問責制;政務公開;民主政治

中圖分類號:D630 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0031-03

一、異體行政問責制的內涵及特點

行政問責制是指特定的問責主體對各級政府及其公務員應當履行而沒有履行相應的職責和義務,通過一定的程序要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。按照問責的主體來劃分,包括同體問責和異體問責。同體問責是指執政黨系統對其黨員干部的問責或行政系統對其行政干部的問責,屬于傳統典型的“自上而下”的體制內運作。這種問責方式雖然成本底,操作簡單,控制性強,但問責主體缺乏制衡,問責范圍狹窄,問責力度弱,很難適應我國政治體制改革的需要。

異體問責制是指五大涉憲主體之間的問責制,即人大代表對政府的問責,民主黨派對執政黨的問責,民主黨派對政府的問責,新聞媒體對執政黨和政府的問責,法院對執政黨和政府的問責,以及人民群眾對政府的問責。由于問責主體處在不同的社會組織和系統內,問責能夠在行政系統外進行,是一種更有效、更符合民主政治要求的問責方式。

相對于同體問責,異體問責制的特點有:一是問責主體多元,符合民主政治發展的要求。異體問責制的主體設置多元,把問責的權力交給人大、司法機關、民主黨派、新聞媒體等不同的組織和系統,尤其是人民群眾的廣泛參與,實現了人民對政府的監督,大大減少人情行政,有利于建設責任政府;二是問責范圍寬泛,實現問責制常態化。異體問責制的主體有多個,對政府的監督是多方面的,不僅有對重大人為突發事件迅速啟動的后果型問責,也表現為對權力監督、決策失當等過程型問責,還有對“不在狀態”、“太平官”、“無為官”的問責。不僅能懲罰公務員的失責行為,還能對公務員起到警戒和預防的作用,確保政府與官員平時認真負責,有效防止相關責任事故的發生;三是問責力度強,問責結果易落到實處。異體問責屬于行政系統以外的橫向問責,問責主體的獨立性強,問責客體的范圍廣,各個層級的首長和官員都是問責的對象,問責過程和結果透明,避免了暗箱操作,官員在承擔責任時難以避重就輕,從而可以從制度上保證問責制的有效實施。

自2003年4月“非典”危機以來,我國從中央到地方對行政問責制進行了有益的探索和實踐,并已取得了積極的成效。2003年8月長沙市在國內率先出臺了《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》,此后,重慶、浙江、深圳、河北、廣西、甘肅等也陸續出臺行政問責相關規定,對問責的主體、客體和程序等作了界定和規范,在全國掀起了問責風暴。一些由于瀆職、失職或者因工作失誤導致嚴重后果的官員,輕則誡勉,重至免職,強化了官員的責任意識,優化了公務員隊伍,初步樹立了責任政府的良好形象。但這些成績的取得都是以同體問責為主,人大、司法機關、民主黨派、新聞媒體、人民群眾等異體問責主體還沒有發揮應有的作用,一定程度上制約了我國行政問責制的有效實施。

二、我國異體行政問責制存在的問題

1.問責主體缺失。行政問責制重在異體問責,目前我國異體問責主體的作用沒有得到充分有效發揮。人大作為我國的權力機關,代表人民行使國家權力,是異體問責主體的中樞。由于缺乏具體的制度和操作程序,人大雖有質詢制度,在實際生活中很少啟動,雖有罷免制度,也主要是對有違法犯罪行為的官員才實施,人大在行政問責制中沒有唱主角甚至集體失語;其次,司法檢察機關是重要的異體問責主體,通過司法審查能從根本上震懾那些不負責任和觸犯法律的官員。但目前我國對政府官員的問責常常止于“黨紀處分”和“行政處分”,決定官員應否被司法追究的是更高層級的官員,并非作為司法介入標準的事實和法律,司法機構很難主動介入;民主黨派是異體問責主體的重要力量,其監督作用的發揮程度決定著執政黨和政府行為接受約束的程度。從目前來看,中國共產黨在重大決策問題上都要和政協、各民主黨派進行協商,但民主黨派對國家政治生活、政治事務參與的力度還不夠;公民是國家權力的源泉,有權參與政府責任的質問和追究,但我國法律中尚未建立完備的公民問責途徑,對公民的知情權和話語權尊重不夠,這在很大程度上限制了公民的問責權;新聞媒體作為“第四權力”,本應承擔起社會監督責任,由于我國輿論監督立法嚴重滯后,管理體系不順,新聞媒體報道的真實性、權威性不足,甚至出現同一事件眾說紛紜的現象,沒有充分發揮其應有的監督作用。

2.問責客體不清。行政問責制的目的是促使政府承擔起在社會政治經濟發展中的責任,督促各級官員更為科學、合理、民主地行使權力,保證政府系統正常運行,遏制權力腐敗以及保障公眾利益盡量不受損失或損失最小化。這就要求黨政之間、政府各部門及相關人員之間有著明確的職責劃分和嚴格的責任體系,而我國缺乏科學的職位分類體系,黨政關系錯綜復雜,國家機關崗位設置及其職責劃分不清,尤其是黨政職能之間、各層級之間、領導的正副職之間、公務員之間的職權劃分相對模糊,職能交叉重疊,有權無責、有責無權的現象相當普遍,導致異體行政問責的問責客體不清。例如,黨的民主集中制原則要求重大問題的決策必須由常委會集體研究,采用合議的集體決策方式來決定,而憲法規定政府機關實行行政首長負責制,行政首長擁有所轄區公共事務的自由裁量權和最后決定權,行政首長負責制與集體決策民主集中制交叉,發生問題則追究行政首長的責任,行政首長也可能以集體決策的名義推卸責任;法律沒有對中央政府與地方政府職權關系做出明確規定,中央政府與地方政府的職能范圍不清;上下級之間權力和責任邊界模糊,形成“追下不追上”,出現“小官”為“替罪羊”的丟卒保帥現象;各部門職責不清,權力邊界模糊,出現問題時推諉扯皮、推脫責任;正副職之間職責不明確,導致行政問責制在一些地方成了副職問責制。

3.問責信息缺失。斯蒂格里茨認為政府信息是一種公共產品,納稅人為政府信息的搜集支付了費用,他們就應享有公開查閱和獲取的權利,任何想把公共信息據為己有的行為都無異于一種盜竊。在我國大部分信息資源掌握在政府手里,政府信息不透明、不公開,公眾缺乏知情權,是實施異體行政問責的主要障礙。我國雖然于2008年5月1日正式實行《中華人民共和國政府信息公開條例》,對信息公開的內容作了較為詳細規定,體現了政府信息公開的決心,防止了政府機構以各種托詞不履行公開政府信息義務。但對政府在行使公共權力過程中,哪些信息必須公開,以何種方式公開,哪些信息可以不必公開,或者在多大期限內不予以公開,這些都沒有詳細羅列,使政府部門有著高度的“自由裁量權”。與信息公開緊密聯系的是新聞媒體的獨立報道權,因為被公開的信息只有通過媒體的報道才能為公眾所知曉,而我國沒有制定《新聞法》,這也限制了公眾從新聞媒體中獲取真實信息的自由。如果人民群眾缺乏知情權,不了解政府官員的所作所為,就很難對政府實施有效監督。

4.問責法律法規缺失。行政問責制的核心是要通過一系列明晰化、規范化的法律法規來規范問什么事的責?問那個官員的責?由誰來問?以什么程序問責?而且問責程序一旦啟動,調查處理、申訴復查、監督執行等,既是一個系統化的制度規范更是一個實體規范,都需要有完善的法律法規作保障。目前西方發達國家的行政問責制已經形成了一整套比較完善的運行機制和法律體系,我國至今沒有制定一部完整的行政問責法,國家和地方雖然陸續出臺一些相關的法律法規,但都局限于同體問責。從國家層面看,現有的《行政監察法》、《行政處罰法》、《公務員法》、《黨政領導干部辭職暫行規定》等,都是典型的同體問責法規。以《公務員法》為例,第二章第十三條雖然提出公務員有“對機關工作人員和領導人員提出批評和建議權”、“提出申訴和控告”的權利,但對體制外人員的批評建議怎么回應卻是空白。從地方層面看,2003年8月以來,長沙、重慶、成都、濟南、深圳等市級人民政府,制定了問責制的規定和辦法,但其依據基本來自國家行政監察法、國家行政處罰條例和公務員法,這些法律都是局限于體制之內,也沒有把體制外的呼應統一其中,導致公民問責“無法可依”,也使問責對象有了可回應可不回應的法律依據。

三、完善異體行政問責制的對策

1.構建異體行政問責體系。首先,發揮人大監督與問責功能。一要處理好黨的領導和人大監督的關系,黨要帶頭執行憲法和法律,支持人大及其常委會依法開展監督工作。二要完善人大進行問責的監督權力體系,對已有的質詢權、調查權和罷免權作詳細的規定,增強可操作性。三要完善人大進行問責的程序性規定,對啟動程序要明確規定質詢和調查的方式、步驟和時限,對聽證程序要允許公開聽證,允許公眾參與,詳細規定罷免和辭職程序,并保證被問責官員的申辯權。四要提高人大機關和人大代表的專業化和知識化水平。人大機關要拓寬招才、引才渠道,配好配強機關干部,提高人大機關的專業化水平。人大代表應不斷提高自身素質,掌握參政議政的專業知識,并逐步改善人大代表的年齡結構,實現其年輕化、專業化和職業化。同時實行選民定期對人大代表進行質詢和問責制度,使其始終處于選民的監督之下,防止其懈怠和瀆職,逐漸形成選民問責人大、人大問責政府的制度;其次,加強司法機關的問責。司法機關是重要的問責主體,其中人民檢察院作為國家的法律監督機關,依法對國家工作人員的貪污受賄、濫用職權、瀆職侵權的刑事案件進行偵查和起訴的方式進行問責。人民法院通過依法審判各種訴訟案件,特別是審判行政訴訟案件、國家賠償案件、刑事訴訟案件來監督國家工作人員;第三,強化民主黨派對政府問責的力度。民主黨派要依據憲法、法律賦予的權力設立專門組織和專門辦事機構實施監督和問責,并規定具體的、可操作性的問責權利、形式、途徑和程序,使民主黨派的問責、制約更具有權威性;第四,保障公民的問責權。要培養公民的公民意識和公民精神,使公民認識到自己是政治生活和公共生活的主體,意識到自身的正當權利不容侵犯。要調動公民參與問責的主動性,只有公民積極參與,才會使政府負起責任,不敢消極懈怠。同時要建立公益訴訟制度,公民可以以納稅人的身份,通過對行政機關的違法失職行為提起訴訟達到問責的目的。第五,保障新聞媒體的問責權。要通過立法保障新聞媒體監督的獨立性和有效性,使其能夠客觀公正、不受干擾地行使相關權利。新聞媒體要高度關注公職人員的活動,一旦發現任何不軌行為的線索,則窮追不舍,使公職人員難逃監督。

2.規范問責客體的范圍,科學、合理地界定責任人。按照 “有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償”的原則,以是否掌握公共權力為依據,把擁有公共權力的組織及其工作人員,包括行政機關及其工作人員、各級黨組織、權力機關、司法機關、公共部門等組織及其工作人員,都納入行政問責的客體范圍。完善職位分類制度,使每位國家工作人員都知道自己的職責,克服傳統政府中的人浮于事、出事無人負責的現象,實現權、責、能的統一,強化國家工作人員責任意識,改變權責不對等狀況。科學劃分中央與地方的權力,實現中央與地方關系法制化,使中央與地方不僅是行政隸屬關系,而且成為各自職權范圍內明晰的責任主體。針對我國目前權力邊界模糊、職能交叉、重疊的現象,本著誰主管誰負責、 誰負責誰承擔責任的原則,嚴格劃分黨政之間、不同部門之間、正副職之間、各層級之間的職責,劃清有責與無責的界限,科學、合理地確定責任人及其應負責任的范圍和程度,從而在異體行政問責制的實施過程中,問責主體清楚地知道應該追究誰的責任,責任應當追究到哪一級別政府。

3.完善政務公開制度。政務公開是現代公共行政發展的一個新趨勢,也是現代政府及其公務員的基本義務。除涉及國家機密、商業秘密、個人隱私外,政務信息應當向公民和社會公開,否則信息不對稱,公眾不知情,就無法知道誰對公眾負責,誰沒有對公眾負責,也就無法追究相關機構及人員的失職行為。因此,一方面應借鑒西方先進國家在此方面的理念、原則、技術及經驗,結合我國國情,將我國現有的零散規定予以整合,制定一部統一的政府信息公開法。另一方面對政府行政公開的形式與內容要加以規范,政府行政公開的內容應包括公開決策、公開行政法規、公開行政標準、公開行政程序、公開行政執行及行政結果、公開責任主體等。政府行政公開的形式應包括廣播、電視、報刊、綜合年鑒、專項年鑒、文件、通報、簡報、專欄、布告、會議等,還可以通過互聯網和計算機信息儲存查詢網絡公開信息。只有完善政務公開制度,使政府行政透明化,才能最終走出信息不對稱的困境,真正實現人民群眾對政府的有效監督。

4.健全異體行政問責的法律法規體系。行政問責制就是對政府及其公務員追究責任的制度,如果沒有一個科學、規范、操作性很強的法律法規做支撐,異體問責制在實踐中就難以發揮應有的制度效應。首先,在梳理現有法律、規章和行政命令的基礎上,應盡快制定一部統一的《行政問責法》,確保有法可依。在該法中對問責對象、問責事由、追究責任方式,特別是對異體問責主體的問責權等作出統一明確的規定,對我國現有的關于行政問責比較籠統、抽象的條文,例如,對于“重大損失”、“重大事故”,對引咎辭職中的“咎”的性質和輕重的程度,需要作出統一、具體和明確的界定。其次,完善問責程序,增強可操作性。盡快制定一整套統一實施、規范明確、便于操作的問責程序。問責的程序需要經過提案、立案、調查、申辯、決定、復議、申訴等幾個互相銜接的階段,具體應包括責任的認定程序、問責的啟動程序、問責的回應程序、問責的救濟程序等。同時對質詢、彈劾、罷免等方面的程序要求和引咎辭職以及辭職后重新任命等程序,也應作出明確的規定,以達到用程序來保證問責制沿著法制的軌道進行,防止陷入人治的誤區。此外,應制定《行政監督法》、《新聞法》等,強化體制外監控,保障公民監督權,實現輿論監督的法律化、制度化,逐步建立健全異體行政問責的法律法規體系。

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[責任編輯:黎 峰]