欠發達地區鄉鎮職能轉變的困境分析

宋海風

摘 要:鄉鎮處在我國行政系統的末梢,其職能履行的情況如何關系到廣大農村的穩定與發展。農業稅改革后,鄉鎮在履行職能的過程中遇到了諸多困難。和原有的職能相比,現階段鄉鎮的職能突出表現為:職能殘缺和職能弱化。和理想化的服務型職能相比,則總的表現為履行職能的能力不足。鄉鎮職能轉變迫在眉睫且注定步履維艱的現實值得我們反思。

關鍵詞:欠發達地區;鄉鎮職能轉變;壓力型體制;制度

中圖分類號:F325 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0078-02

全面取消農業稅,是我國農村繼實行土地改革、家庭聯產責任制之后又一次重大的制度變革。[1]稅鄉鎮收繳型的任務大幅度減少,鄉鎮工作的內容與任務發生的變化促使鄉鎮職能轉變的問題提上了議事日程,政策的變化和農村經濟社會的發展要求鄉鎮需切實把工作重點從直接抓招商引資、生產經營等具體事務,轉到對農戶和各類經濟主體進行示范引導、提供政策服務以及營造發展環境上來,實現鄉鎮政府職能轉變,建立與市場經濟要求相適應的運行機制,由行政管理型的政府轉變為服務型的政府。然而,職能轉變涉及到一系列政策與制度,沒有相應的政策與制度的變化,職能轉變也就會如履薄冰,甚至處處碰壁。

目前鄉鎮在履行職能的過程中遇到了諸多困難。和原有的職能相比,現階段鄉鎮的職能突出表現為:一是職能殘缺,二是職能弱化。和理想化的服務型職能相比,則總的表現為履行職能的能力不足。目前的尷尬現狀是:一方面鄉鎮一級領導的實際工作重心轉移到了爭取專項資金、跑項目了,似乎鄉鎮職能在大幅消減;另一方面面對農民、農村、農業的服務要求,鄉鎮干部有一種無能為力的感覺,職能轉變陷入了困境。究其原因,鄉鎮職能轉變中出現的問題有深層次的體制、制度方面的原因,也有屬于認識等方面的原因。在鄉鎮職能轉變的過程中,看似問題出現在鄉鎮,其實,根源主要在體制、上一級政府,甚至于更上一級政府,可以毫不夸張地說:中國的行政體制的問題與矛盾在鄉鎮一級強烈地表現出來了。

一、村民自治的實行增加了鄉鎮履行職能的難度。1998年村民委員會組織法正式頒布以來,中國的政治體

制改革以村民自治為突破口取得了初步成效,但在其后則步履緩慢,縣級或更高層級政權的政治體制改革沒有取得突破性的進展。

村民委員會組織法確立了鄉鎮政府與村委會不再是領導與被領導、服從與被服從的關系,而是指導與被指導、協助與被協助的關系。村民自治的實行產生了不少積極效果,它有利于提高村民的民主意識和主人翁責任感,有利于形成人民管理國家所必要的政治基礎和社會心理環境,有利于加快基層政治、經濟、文化生活的民主化進程;同時它還可以為廣大農民提供一個參與管理農村社區事務,切身體驗和感受民主的機會,促使農民的民主意識和政治能力得到不斷培養和鍛煉,通過從下至上的“民主現實化”的積累,為最終農民更加直接參與管理國家大事奠定基礎。因而,村民自治順應了中國農民的意愿,滿足了村民的要求,增強了村民的民主意識和自治能力,提高了廣大農民投身改革和建設的積極性,符合中國加強民主法治的努力和趨勢。但在村民自治制度建設取得長足進展的同時,我們也不難發現,農村的十幾年的選舉和基層民主實行以后真正的由于農村的選舉和自治而推動了鄉一級政治改革的例子并沒有多少。就是說并沒有因為農村的選舉和自治而影響了鄉鎮的政治變革。相反,由于政治體制改革在村一級的先行,使政治體制與行政體制不相適應,促使農村社會的各種矛盾和問題隨之暴露出來。表現為村民自治雖然是一項全國統一的有法律效力的制度安排,但各地村民自治貫徹和實施后卻客觀上產生了鄉鎮與村委會之間的矛盾,從鄉鎮職能履行的角度看,村民自治的實行使鄉鎮職能履行的阻力增大,對于鄉鎮一級政權來說,村級組織的自治與鄉鎮政府非自治,剛性的上級政府的考核指標與非剛性的鄉鎮政府與村委會的指導關系是一個難以克服的二律悖反。

二、縣、鄉兩級政府職能轉變不同步增加了鄉鎮政府職能轉變的難度。在壓力型的體制下,縣級以上各級政權的各項任務都要通過鄉鎮基層政權去落實。這種壓力型的體制要求機構上下對應設置,以利層傳遞,以便使每個上級機構和部門能在鄉鎮一級找到自己的“立足點”,結果導致鄉鎮因人設崗、冗員充斥,機構林立。[2]當前的省縣級政治組織制度是在計劃經濟時代和高度集權的體制下形成的,在當時強調的是行政干預至上,因此形成了機構龐大、無所不能的政府。而在市場經濟已基本建立的時代,在民主法制建設迅速發展的今天,原有體制已不能適應形勢發展的需要。在現階段,要確保市場經濟的有效運行、社會的良性發展,適應民主法制化潮流,要求的是服務性的弱政府結構,亦即強調政府職能和角色的轉變,應該變微觀管理為宏觀管理,變管理者為服務者,這種轉變在省縣一級政權遠遠沒有完成。那么,上一級政權的傳統的職能的履行要下傳到鄉鎮政權,鄉鎮政權面臨第二個兩難境地:履行縣省級政權職能的要求(傳統的發展型的任務)和自身轉變職能的要求(服務型的任務),換句話說就是縣級政權和鄉鎮政權職能轉變的不同步造成了鄉鎮職能轉變的另一種困境。上一級的職能轉變不到位制約了基層政府職能的轉變。發展型的上級政府正處于轉變為服務型政府的過程中,在中國層級制為特點的行政體制下,這種轉變出現了不同步。不同步是指中央與地方在職能轉變中不能同步進行。從理論上講,政府行政體制改革必須堅持“精簡、統一、效能”的原則,并應在政府行政系統內部上下、左右同步進行,這樣才能收到更好的效果。但實踐中,往往是上級政府職能轉變了,而下級政府沒有轉;或是下級政府職能轉變了,而上級政府沒有轉。這就如同兩個原來可以相互咬合的齒輪,現在無法配合了。鄉鎮政權是我國農村的基層政權,在國家政權體系中居于基礎和末梢地位。國家在農村的各項方針、計劃和任務,都要由鄉鎮政府貫徹落實。上級政府發展型的政策的貫徹執行的要求與鄉鎮在農業稅減免后服務農民的要求是鄉鎮政府難以逾越的第二個二律悖反。鄉鎮政府本身擁有的公共權力很小,掌握的公共資源也很少,在壓力型體制下,鄉鎮為了完成上級指派的超出其本身能力范圍的任務,就只好通過各種手段向上要權,向下要錢(資源),甚至瞞上欺下。這可以說是國家行政權力對鄉村社會事務介入過深的必然結果,也是鄉鎮職能無法順利轉變的原因之一。

三、轉移支付和 “鄉財縣管鄉用”財政管理方式的改革,保了穩定,維持了運行,卻束縛了鄉鎮履行職能的手腳,使鄉鎮職能弱化。欠發達地區“吃飯型財政”甚至“要飯型財政”使鄉鎮履行職能失去了起碼的資源支持。目前全國大部分鄉鎮基本屬于“吃飯型財政”甚至“要飯型財政”,實行“鄉財縣管”,按編制和預算開支,一方面起到了堵死隨意設立臨時機構、亂聘工作人員、亂開支的漏洞,另一方面,自國家實行分稅制以后,“財權上收,事權下放”,縣以下財政壓得很緊,本來日子就不好過,許多縣鄉靠“吃財政飯”,甚至發不出工資,因而鄉鎮債務劇增。鄉鎮財權事權不對等,負債現象普遍,這種財政使鄉鎮政權成為跛腳鴨。

四、機構改革,職能上劃,直接造成了鄉鎮職能殘缺。十多年的分權讓利的改革一方面使鄉鎮政府擁有了較大的管理權,調動了鄉鎮發展本地的積極性;另一方面也造成了鄉鎮權利的條塊分割。即所謂的“七站八所”現象。“八所”一般是政府機構,行使一定的行政和執法職能,如工商所、稅務所、派出所、國土所等,這些設在鄉鎮的部門理應下放給鄉鎮,由鄉鎮政府直接管理,但由于有利可圖而多數實行垂直體制,由上級主管部門掌握,鄉鎮政府對他們的工作不能過問,對其人員無權管理,難以協調他們的工作,更為嚴重的是他們在一定范圍內行使這本來屬于鄉鎮的職權,從而削弱了鄉鎮政府的管理職能和權威,將鄉鎮政府架空、肢解為一級不完全政府。例如派出所上劃使鄉鎮的計劃生育工作失去了有效的手段。

五、以上級為績效考核主體的考核機制干擾了鄉鎮政府職能向服務型政府的轉變。在現行干部體制下,干部考核制度與選拔制度相關聯,鄉鎮領導干部的考核、任免實際上均為上級所決定,怎樣迎合上級、做出政績就當然是鄉鎮領導的優先考慮的問題,因此也就不難理解在大多數地方出現“政績工程”、“形象工程”,甚至“欺上瞞下”“虛報數字”,鄉鎮領導唯上不唯民,只對上級負責的現象。由此造成干群關系緊張、國家的威信受損、鄉鎮政權存在潛在危機。從鄉鎮現狀看,我們不難理解現行的以上級為考核主體的考核機制是造成官員和政府的政績觀和行為導向的主要原因。

六、政策性的原因加劇了鄉鎮職能轉變的難度。2006年中央一號文件規定,要切實轉變鄉鎮政府職能,精簡機構和人員,5年內鄉鎮機構編制只減不增。這個政策的初衷是要解決機構臃腫和人浮于事的問題,達到減員增效的目的,但一刀切的政策執行使原本就人員結構不合理的鄉鎮干部隊伍更加人員老化,使干部的素質停滯,甚至倒退,知識陳舊,無法適應鄉鎮建設現代農業,引導、示范農民、為農民提供技術等專業化服務的需要。目前,鄉鎮干部隊伍狀況與農村工作現狀不適應,干部隊伍結構不合理。農業型的干部多,經濟型的干部少;行政管理型的干部多,技術服務型的干部少,這種現狀制約著鄉鎮服務職能的有效發揮,制約著鄉鎮職能的轉變。

七、鄉鎮自身的政治職能的履行制約了經濟社會等其他方面職能的履行。鄉鎮政府是國家最基層的政權機關和最基本的獨立行政單元,具有執行國家意志的義務和保一方平安的責任。在權力比較集中的政治體制下,許多口號下的任務成為了基層政權的首要職能。例如不同的時期我們曾有過“穩定壓倒一切”、“計劃生育”、“社會治安”等一票否決。這些政治職能作為首要的職能必須無條件履行,使鄉鎮在某些時期工作的重心和主要人、財、物、資源都被用于保障政治職能的履行,服務職能的履行被自然而然地置于次要的位置。

鄉鎮的職能應該是和職責相匹配的。客觀地說:目前鄉鎮職能處于轉變的過程中,在這個過程中存在著來自諸多方面的問題和矛盾,這些問題和矛盾的存在制約了鄉鎮政府職能的順利轉變,但基于鄉鎮職能的重要性我們需要認真研究這些問題。我們慶幸,這種矛盾充分暴露在基層,向上傳導有很長的路徑,給我們了化解的時間和空間。

參考文獻:

[1]樊麗明,石紹賓.農村稅費改革:進程、矛盾與對策[J].山東大學學報,2003,(6).

[2]陳潭.鄉鎮公共服務供給的體制困境與轉軌路向[J].中國行政管理,2008,(4).

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