國內外湖區發展的經驗教訓及其對鄱陽湖生態經濟區建設的啟示

[摘要]本文在比較研究國外發達國家和發展中國家一些典型湖區的基礎上,從理念、模式、空間、產業、資源、環境、措施等方面對這些湖區的發展和保護進行系統的總結和檢討,提出六點教訓和六大經驗,并得出了國內外湖區開發利用對鄱陽湖生態經濟區建設的五點啟示。與此同時,本文還圍繞湖區生態城市群建設、生態農業建設、生態旅游建設等重點議題,探討了鄱陽湖生態經濟區發展的思路與模式、空間組織和對策措施。

[關鍵詞]鄱陽湖;湖泊比較研究;流域管理;生態經濟

[中圖分類號]F061.5;F062.2[文獻標識碼]A[文章編號]1674-6848(2009)02-0015-08

[作者簡介]鮑曙明(1959—),男,江蘇姜堰人,經濟學博士,江西師范大學鄱陽湖濕地與流域研究教育部重點實驗室主任,美國密歇根大學中國信息研究中心研究員,主要從事區域經濟和空間分析研究。(江西南昌330022)

[基金項目]江西省社會科學規劃重大項目(鄱陽湖生態經濟區重大研究招標課題)“國內外湖區開發利用比較研究”(首席專家鮑曙明博士)的成果之一(08ZD401),劉影、孔繁花、尹海偉、賀纏生、陳翠、張強、季維等參加撰寫。

[收稿日期]2009-09-03

Inspiration of Development of Domestic and International Lake Regions to

Poyang Lake Ecological Economic Zone

BAO Shu-ming

Abstract:In this paper, we did a comparative study of the development and environmental protection of some domestic and in-ternational lake regions in terms of the theories, patterns, space, industries, resources, environment, and strategies. We dis-cussed what we can learn from those studies for the development of Poyang Lake Ecological Economic Zone based on those lessons and experiences from other lake regions. We also made some suggestions of the development models, strategies, organization and policy approaches for the Poyang Lake Ecological Economic Zone, including the development of eco-city groups, eco-agri-culture, and eco-tourism.

Key words: Poyang Lake; comparative study on lakes; watershed management; ecological economy

鄱陽湖是中國第一大淡水湖。作為亞洲最大淡水湖泊濕地和世界上最重要的候鳥越冬地之一,鄱陽湖在維護生物多樣性、調蓄長江洪水以及長江中下游淡水供給等方面具有十分重要的作用,對維系區域和國家生態安全具有重要的戰略意義。

近年來,隨著國家中部崛起戰略的實施和江西省交通條件的明顯改善,鄱陽湖的區位和資源優勢逐步得以釋放,經濟發展速度明顯加快。與江西鄰近省份和國內外許多湖區和流域相比,鄱陽湖流域的經濟和教育發展相對滯后,這使得江西在國內外的經濟發展競爭中往往處于一種相對的劣勢;但另一方面,正是經濟發展的滯后使江西的生態破壞程度也相對較低,這為其長遠發展提供了良好的基礎,為后來者居上提供了發展條件。而國內外許多湖區發展的經驗和教訓,可以為鄱陽湖生態經濟區的規劃與發展提供重要的借鑒。

一、國內外湖區開發利用的六點教訓

縱觀國內外湖區開發利用的歷史,可以綜合總結出以下六點教訓:

1.“先污后治”的錯誤開發理念

國內外多數經濟發達地區的湖區發展都經歷了“先污染,后治理”的發展道路,如美國的五大湖區、日本的琵琶湖區等。雖然它們現在的湖泊污染治理取得了很大成效,但是大都經過了長達幾十年的治理過程,不僅治理成本大、時間長,而且對湖泊生態環境造成的污染不可能徹底治理,直至現在還遺留了許多問題。

我國目前大多數湖泊已經或正在遭受各種污染,形勢不容樂觀。如我國的太湖流域,隨著環太湖城市群的發展,湖區產業迅速增加,由于早期對環境保護的認識不足,產業進入的門檻較低,大量工業廢棄物排入湖中,水質越來越差,河網污染越來越嚴重,湖泊富營養化問題有增無減,流域內水資源危機日趨嚴峻,對當地社會經濟發展和公共衛生安全產生了嚴重影響。這種“先污后治”的開發理念是以犧牲生態環境為代價來獲得經濟增長,它已經不適應當今社會經濟發展的需要,必須予以徹底的糾正。重構生態優先的發展理念,才是最終實現區域可持續發展的正確抉擇。

2. 重虛輕實的區域協作機制

國內外湖區發展的初期,由于沒有設置專門的開發管理機構,缺少相應的區域協作機制和科學發展規劃,湖區處于自由發展狀態,湖區城市無序蔓延;產業結構不合理,工業企業四處亂建;社會經濟發展落后,生產方式低下,生活污水、工業廢水大量排入湖泊;湖區濕地、森林系統遭到破壞,生物資源日益減少;人們環保意識薄弱,區域、部門之間矛盾多,條塊分割嚴重,管理不善,諸多的因素致使湖泊受到污染,生態系統受到破壞,產生許多問題。

目前,國外的五大湖、琵琶湖等湖區構建的區域協作機制在經過幾十年的發展后已經基本成熟,制定的相關政策均成為區域發展的共同行動綱領,在湖區環境保護與治理、產業協同發展、經濟職能體系等方面均分工明確,已經形成各具特色的湖區產業和經濟職能結構。我國湖區的區域協作機制目前還處于構建的雛形期,制定的各項政策還不能成為區域共同的行動綱領,重虛輕實,往往導致在湖區保護與管理、產業分工、經濟職能分工等方面產生典型的“零和博弈”。

3. 過于粗放的經濟增長方式

目前,我國大多湖區產業結構不合理,經濟增長方式粗放,高耗水、高耗能、高污染的產業比重高,并且技術落后、設備陳舊、管理不善,加上缺乏環境保護措施,污染物大量排放,造成了湖泊嚴重的水環境問題。如我國太湖地區,受“蘇南模式”的影響,鄉鎮企業高速發展,大批化工、冶煉、印染等重污染行業集聚太湖流域,不達標的污水大量排入太湖,致使太湖受到嚴重污染。而隨著市場化和城市化進程進一步加速,整個太湖流域高耗水、高耗能、高污染的產業仍占相當比例,至今無明顯改善。這種長期靠輸出生態資源,以高消耗、高成本、高環境污染來維持的高增長經濟模式,無疑是自殺式的經濟發展模式(徐斌,2007)。國外的五大湖和琵琶湖,在1950年代的開發初期階段,也同樣實行粗放的經濟增長方式,由此帶來的湖泊嚴重污染的深刻教訓應該成為國內湖區開發利用的警示。實現湖區經濟增長方式的根本轉變,是國內各湖區面臨的最大挑戰。

4.不夠健全的法律法規體系

我國環境法規建設工作還不能適應環境保護工作的需要,立法空白多,各項配套立法工作進展緩慢,這些問題導致有時無法界定環境污染、生態破壞的相關責任主體;即使能夠界定,其相關責任主體也無需承擔相應的責任,環境污染所造成的代價完全由社會公眾買單。而且,在相關法律運作的過程中,因缺乏合理的監督機制,重指標輕實效,在承擔責任時相互推諉的現象時有發生(徐斌,2007)。

對于湖區開發管理,目前我國還沒有一項針對性的法律法規,而且全國性的法律法規有時在湖區也很難起到應有的作用,這使得湖區的開發管理缺乏科學指導和法律保障。我國各大湖區大都是全國重要的濕地保護區、商品糧生產基地,健全的法律法規體系有助于濕地功能的維護、生態安全和糧食安全的保證,也有助于合理確定湖區產業的發展方向、發展規模和空間組織。

5.急功近利的資源開發利用

國內外湖區資源的不合理開發利用,對生態環境產生了嚴重影響,阻礙了社會經濟的發展。湖泊魚類資源的大量捕撈、流域森林濫采亂伐、高強度的土地開發利用、外來物種的引入以及圍湖造田等致使湖泊生物多樣性銳減,地表植被減少,濕地生態遭到破壞,蓄水調洪能力降低,湖區環境日益惡化,公共安全問題日益凸顯。如日本近幾十年來經濟高速增長,社會生產活動和人們生活方式發生了巨大的改變,琵琶湖的自然和文化面貌也發生了很大的變化,產生了許多問題,主要有:自來水的異味,淡水赤潮、藍藻的產生,季節性的含氮量超標,微量元素混入湖水中,外來生物的繁殖和原有生物的減少;在周邊區域,由于蘆葦群落、內湖、河邊森林等減少,自然環境、景觀和生態水循環等惡化的情況也日益明顯(汪易森,2004)。

國內湖區資源的開發強度大,重采輕養,在21世紀初已經造成水質急劇惡化、大量有害元素超標、生物多樣性減少、流域植被破壞嚴重等明顯的生態問題。湖區周邊城鎮對水資源、土地資源、礦產資源的開發利用急功近利,致使湖區生態環境狀況趨于惡化,許多城鎮臨湖卻無水可用,面臨著嚴重的水質性缺水的問題。如果不實行嚴格的監管,任由湖區城鎮采取短視的開發利用模式,很有可能湖區的社會經濟將步入生態災難的漩渦之中。

6. 渠道不暢的社會公眾參與

國外典型發達湖區的社會團體和公眾參與環境保護的體制機制均比較健全,參與的渠道廣泛且暢通,這使得他們的環保建議和訴求能夠快速順利地上達,進而轉換為政府的政策措施。這種自下而上的環保運動能夠使環境保護具有廣泛的群眾基礎和持久的生命力。而國內湖區生態環境保護的社會公眾參與程度則普遍較低,一個原因是公眾的環保意識還不夠強,另一個重要的原因是社會團體和公眾的環保建議和訴求上傳的渠道不夠廣泛和通暢,政府制定的相關環保政策缺乏廣泛的群眾基礎,致使國內湖區自上而下的環境保護運動收效不大。

我國公眾參與環保面臨著許多困難和挑戰。公眾缺乏相關的知情權益,缺乏對重大項目設計和可行性研究的參與權益以及對其實施過程的監督權益。缺乏對重大事件的求訴權益,不能夠及時將自己的訴求和建議反饋到相關的政府部門和機構,極易造成信息不暢通和公眾的非理性行為(徐斌,2007)。與此同時,公眾環保意識薄弱,環保觀念沒有深入人心,自上而下的環境保護也不能有效地貫徹執行,使環境保護工作不能發揮公眾的力量,處于比較落后的狀態。沒有長效的公眾參與機制,各項法律法規的實施難以取得實際的效果,生態環境的意識問題得不到真正重視,公眾的權利就無法得到落實,社會的和諧也無法完全建立。

二、國內外湖區發展和保護的六大經驗

作為一個集自然、經濟、社會為一體的復合式生態系統,湖區在區域經濟社會發展中的重要性日益突出,越來越受到世界各國學術界和政府的關注。國內外各湖區均制訂了一系列政策法規、組織管理機構和發展戰略來管理和改善湖地區的生態與經濟。以下為國內外湖區發展和保護的六大經驗:

1.實行綜合管理模式,制定區域協調機制

國內外湖區的發展經驗表明,湖區的可持續發展必須基于流域綜合開發管理理念、區域協調發展理念、生態經濟與生態城市以及生態服務價值等先進理念。保證湖區可持續發展的流域綜合管理包括:定義流域管理范圍,定義流域管理框架機制,分析流域特征,確認湖區和流域的主要問題以及對經濟和環境的影響,建立和登記保護區;充分利用現代科技,開發和建立監控網絡;制定流域綜合管理計劃;建立以工促農、以城帶鄉、區域協調的長效機制,形成城鄉互動、開放互通、協調發展、區域聯動的區域經濟社會發展一體化新格局(楊桂山等,2003)。成功的流域發展戰略往往需要采用政府與民間的良好協調機制,才能保證系統的平衡發展。為了保護五大湖水域的環境,改善污染狀況,美國和加拿大兩國成立了一系列管理協調機構,包括五大湖委員會、五大湖國際聯合委員會、五大湖政策委員會、五大湖州長協會、五大湖地區合作體等。美國21家聯邦政府機構也不同程度地參與五大湖管理發展項目。各種民間組織在協調五大湖地區城市和工業發展管理過程中也發揮了重要作用(金立新,1998)。

國外的大河大湖多數是跨區域甚至是跨國界的,因而在綜合開發管理和利用資源的過程中加強跨區域的協調合作顯得十分重要,這樣可以最大限度地提高流域治理開發的整體綜合效率。如為了治理琵琶湖環境污染,日本政府設有專門的琵琶湖管理機構,建立全流域統一的水資源保護合作機制,設立了縣、市、鎮、村聯絡會議制度,由中央政府與地方共同組成的行政協作體制和中央省廳協作體制,這種管理協作體制除在部門之間、中央政府與地方政府之間交流與溝通以外,更重要的是負有調整、協調各方活動的責任,使琵琶湖的管理在縱向上得到理順,在橫向上得到協調(汪易森,2004)。

實行綜合管理模式,制定區域協調機制,是實現湖區可持續發展的根本制度保障。

2. 發揮中心城市功能,建立交通網絡體系

國內外湖區開發十分注重發揮中心城市的龍頭作用。中心城市對周邊城市具有強大的輻射作用,周邊城市則積極接收中心城市的輻射,以加強中心城市與周邊城市的經濟合作與產業協作,保證區域內的整體性和關聯性,促進區域社會經濟的協調發展。而交通網絡體系是傳遞輻射帶動作用的主要通道,也是加強區域社會經濟聯系與合作、促進區域協調發展的必備條件。如五大湖區具有明顯的以中心城市為核心的交通網絡體系:以芝加哥、底特律、渥太華、多倫多、蒙特利爾為核心,公路、鐵路呈放射狀向四周伸展;整個湖區交通以這些中心城市為核心,公路、鐵路、航空、水運發達,形成完善發達的立體交通網絡體系。鐵路將中心城市串聯起來,高等級公路則通過每個城市,形成蜘蛛網式的發達的交通。再如日本的琵琶湖區,該區是以經濟發達的京都、大阪、神戶為中心城市,以經濟較一般縣市發達的府縣機關所在地奈良、津、和歌山、大津為次中心城市,這些城市等級規模層次分明,構成了多中心網絡結構的城鎮體系框架。由京都、大阪、神戶構成的京阪神大都市圈是個“多心多核”的都市圈結構模式,京阪軸、阪神軸是聯系整個都市圈的骨架。通過都市與地方多層次的交通流形成連續軸,最終形成水平網格式的“多核”狀構造,交通構成海—陸—空、公—鐵—機多層次放射狀的立體交通網絡。

國內其他主要湖區也是重點打造核心城市群、城鎮發展軸、區域城鎮經濟帶,使得城鎮空間結構不斷優化,交通網絡體系不斷完善。如大洞庭湖區域基本也形成了以長—株—潭為核心,包括岳—益—常、衡—郴在內共8個省管市,以大中小城市和小城鎮為主體的城鎮網絡,目前已初步形成鐵路、公路、水運、空運四大網絡。又如環太湖區域借助地緣優勢,整體接軌上 ,由此構成了以上海為中心,以環太湖地區5個地級市(蘇州、無錫、常州、嘉興、湖州)為次中心,成為上海的核心腹地。由滬寧高速、滬杭高速、杭寧高速形成的三角形主框架的高速公路網,連接長三角3個中心城市,覆蓋了整個環太湖地區;宣杭鐵路、京滬鐵路、滬杭鐵路、新長鐵路形成的鐵路網也覆蓋了這一地區。

發揮中心城市功能,建立交通網絡體系,是實現湖區社會經濟發展的重要基礎支撐系統。

3.確立優勢主導產業,優化產業結構布局

國外湖區因地制宜地依托富集資源與現代產業基礎,選擇開發重點,綜合利用,形成各具特色的產業發展模式;并根據產業發展變化,積極調整產業結構,優化產業布局,促進產業結構優化升級,構建以高端服務業為主的新型工業、生態農業、傳統優勢產業協調發展的具有較強競爭力的多元化經濟體系,保證了社會經濟的持續發展,五大湖區的產業發展即是如此。琵琶湖區則有效利用現有社會資本,以“參與和協作”推動區域建設,通過據點開發,促進中小企業發展,構筑產業集群,形成以現代服務業、高新技術產業為主導的高端產業體系,發展循環經濟,促進產業結構優化升級,成功實現了農業—重工業—現代服務業的產業發展變化與經濟結構轉型。

大洞庭湖城市群地處湖南核心區,區域優勢突出,交通發達,具備成為世界制造業帶的組成部分的條件。在次核心區域,隨著“環洞庭湖星火產業帶”的建設,培育優勢主導產業,圍繞優質稻生產與加工、淡水養殖與加工兩大傳統優勢主業鋪展,大力發展棉麻、輕紡等后起產業。核心區域則發展生態主導型的產業,如科研考察以及生態觀光、生態農莊等。

確立優勢主導產業,優化產業結構布局,是實現湖區可持續發展的重要經濟空間保障。

4.完善法律法規體系,維護自然生態環境

為了有效地對湖區和流域進行開發與保護,需要設置專門的開發管理機構,加強區域協作,共同對湖泊進行環境保護與污染防治;并且制定相應的流域管理制度,完善法律法規體系,采取多種措施,多管齊下地進行綜合開發保護。

為保護自然生態環境,美國不斷完善法律法規體系,形成了一套完善的從法律責任到保障體制的體系,主要有《聯邦水污染控制法》、《水污染法》、《清潔水法》等,它們從不同方面規定了污染排放的法律責任、水質排放的標準以及實現污染控制的保障機制。同時,他們還通過簽署發展計劃、共同宣言等形式共同維護五大湖區生態環境。如2002年在由美國聯邦政策、湖區州政府和當地部落高級代表組成的研討會上,通過了名為“五大湖地區發展戰略”的區域發展計劃,針對水環境問題提出了一套共同行動綱領,并規定五大湖地區的生態環境保護和自然資源管理工作將由聯邦政府、湖區州政府和當地部落來共同承擔。2004年,由聯邦政府內閣成員、資深人士、國會議員、流域管理者、部落代表以及地方政府相關代表組成的代表團在芝加哥簽署了“五大湖宣言”,以恢復和保護五大湖的生態系統(竇明等,2007)。

日本水污染防治的法律法規體系也比較完善。除作為全國性的法律《水質污染防治法》、《河川法》以外,為了更有針對性地保護琵琶湖,日本政府和滋賀縣還先后制定了《滋賀縣公害防止條例》、《琵琶湖綜合開發特別措施法》、《琵琶湖富營養化防止條例》、《湖沼水質保護特別措施法》等法律法規(張興奇等,2006)。同時,日本通過制訂發展計劃來治理琵琶湖水環境污染,以促進水資源的有效利用,其中先后制訂并實施了“琵琶湖綜合開發計劃”和“琵琶湖綜合保護整備計劃”,對琵琶湖流域自然生態環境進行整治保護。

俄羅斯制訂了一系列國家和部門水保護標準,通過較高的標準(其中一些項目超過國際標準的限值)來保護水環境,防治水污染。為保護貝加爾地區的生態環境,政府制定了貝加爾地區生態區劃分的構架和方法,并且建立了“貝加爾湖自然保護區”。為了避免沿岸工廠對湖水的污染,俄羅斯政府頒布了相應的法令要求紙漿廠必須改造;貝加爾湖地區政府也采取相應措施,對周邊工業項目及旅游開發項目進行合理規劃,防止盲目亂建對湖水造成污染。

在國家環保總局和湖南省人民政府的領導下,湖南省環保局組織編制了《洞庭湖國家級生態功能保護區建設規劃》,將洞庭湖劃分為三大生態功能區,每一大功能區下又進行細分。該規劃要求各方嚴格執行洞庭湖區有關濕地生態與生物多樣性保護方面的管理辦法;加強對“漁業法”、“野生動物保護法”的執法監督工作,嚴厲打擊破壞湖區濕地生態環境的犯罪行為;堅決取締利用有害漁具、漁法進行野蠻捕魚作業,堅決取締野蠻捕獵野生動物和亂砍濫伐的行為。規劃的編制實施,使生態保護工作有法可依、有章可循,使管理具有操作性。

完善法律法規體系,維護自然生態環境,是實現湖區可持續發展的重要法律保障。

5.合理開發利用資源,促進經濟持續發展

國外湖區開發經驗表明,必須依托富有資源進行綜合開發利用,實施可持續發展戰略,在保護良好生態環境的同時,達到社會經濟的持續健康發展。

五大湖區充分利用當地資源,進行資源的綜合利用,加強可持續的規劃和資源的管理,通過建立品牌使五大湖區成為集居住、工作、投資和游玩為一體的有競爭力的地區,并通過戰略建議的實施為可持續發展提供指導。具體舉措包括:發揮水資源的綜合效益,為周邊城市提供淡水資源;利用湖泊之間的落差進行發電;發展旅游業,為游客提供休閑娛樂場所;利用豐富的生物資源,大力發展漁業、垂釣業;對礦產資源進行合理開發,利用技術優勢,提高礦產資源的綜合利用能力。

為促進水資源的合理開發利用,日本制定了第三個水資源開發和利用計劃——《新的全國綜合水資源計劃》,提出要“構筑可持續發展的水資源利用體系”,重點構筑可持續的用水體系,保護和整治水環境,恢復和培育水文化,以適應循環型社會的需要(姜藝華,2008)。為保護琵琶湖生物資源和土地資源,日本還制定了一系列政策,保護琵琶湖濕地和生態系統,改變土地利用方式,恢復琵琶湖的生態環境,達到琵琶湖與周邊環境的生態平衡。

洞庭湖湖區在資源綜合利用上也取得了一定的成效。該區充分利用區位優勢和水土資源,加快發展名、特、優產品,加快水利種養業與市場農業的接軌;調整種植業品種,發展以經濟作物為主體的種植業;開發養殖業,在鞏固提高水面養殖水平和常規品種養殖的基礎上,發展名貴稀有水產的養殖;充分利用河流灘涂、濕地種植速生楊,既不破壞生態,又增強了經濟的發展后勁。

合理開發利用資源,促進經濟持續發展,是實現湖區可持續發展的根本出路所在。

6.鼓勵社會公眾參與,增強環境保護意識

發達國家社會團體與民眾均具有較強的環境保護意識,在民間成立了許多環保組織、協會,自覺進行環境保護工作。國家還通過一系列措施,提高公眾的環境保護意識,組織參加環境保護活動。這些辦法對于湖區的環境保護發揮了巨大的作用。

美國民眾具有較強的環保意識,從小就接受了較高的環保教育,并且不斷參加環保實踐。在民間,愛好環保的民眾成立了許多環保組織與機構,這些環保組織、機構和個人通過媒體等途徑對保護五大湖發揮了重要作用。環保組織通過調研、保護宣傳、清除垃圾以及起訴污染企業等多種方式,有效地保護了五大湖的環境。

為保護琵琶湖,日本政府進行了廣泛的環境保護科普教育,提高了全民的環保意識,讓公眾共同參與環境保護。政府在琵琶湖邊建起大規模的琵琶湖博物館,將每年的7月1日和12月1日定為環境保護日,組織區域內的居民參與清掃琵琶湖周圍環境的活動。同時,政府還鼓勵和促進琵琶湖環保志愿者宣傳湖泊治理和監督治理者的行為;組織植樹活動和中小學生參觀學習,培養他們的環保意識等;通過環保志愿者的活動,動員全社會的力量關注琵琶湖的治理和恢復(胡曉娟,2007)。

俄國貝加爾湖地區的群眾具有很強的環境保護意識,他們自發成立了各種自然保護組織,自覺進行保護活動。伊爾庫茨克地區曾經掀起過一次保護貝加爾湖運動,而且規模很大,影響不小,對貝加爾湖的保護發揮了重要作用。群眾在自我教育、多辦實事、特別是協助和監督政府等方面,能夠發揮巨大的作用。自然保護必須靠自上而下和自下而上兩方面的力量,而后者往往比前者更具有威力和持久力。