我國政府管理模式的演變探析

曾小龍

摘 要:當代中國社會經濟的發展和新公共管理運動的興起促使中國政府管理由控制型轉為管制型,再由管制型向治理型轉變。政府管理模式變革有其歷史的客觀原因和主觀原因,而各種管理模式在實踐運行中有利有弊。政府管制在中國政府管理實踐中具有很強的生命力。構建多中心治理是當代中國政府管理模式革新的目標取向。

關鍵詞:管理模式;控制;管制;治理

中圖分類號:D630 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)07-0022-03

新中國成立至今,伴隨著我國社會經濟的發展,政府管理大致經歷了三個發展階段,即由控制型轉為管制型,繼而向治理型轉變。控制型管理模式在鞏固革命政權、穩定國內政治經濟形勢方面發揮了重要作用,但隨著國際國內形勢的變化,進而被管制型管理模式所取代。同樣,管制型管理模式在中國改革開放20年間也發揮著至關重要的作用。但是隨著21世紀經濟全球化和信息社會化加速發展,中國政府面臨更加復雜的環境。隨著我國加入世界貿易組織、市場經濟的進一步發展、行政管理體制改革的進一步深化,以及我國公民社會的發展和新公共管理等理論的興起,管制型模式逐漸暴露出諸如政府管理重效率輕公平等弊端,政府管理必須向治理模式轉變。于是,政府治理就成為歷史的必然。

一、計劃經濟體制下的全能控制型政府管理模式

新中國成立初期,我國現代化基礎極為薄弱,自然半自然經濟占很大比重,是一個典型的農業國,而工業發展特別是重工業發展又勢在必行。為此,為了發展工業,當時只能借助計劃和行政命令來配置有限的資源,保證稀缺性資源流向重工業部門。同時,在政治上新生的革命政權面臨國內反對勢力的破壞,國外武裝干涉顛覆新生政權的威脅。新中國需要從根本上重建中國社會生活的基本形式,實現新政權對整個國家主權的行使和現代化國家的構建。為此,民間基本上不再掌握重要資源,國家掌控所有稀缺性資源和幾乎全部社會資源。社會整合模式完全被政治整合模式所替代,無論是農村的人民公社還是城市的單位,都是集各種職能于一身的總體性組織,其中起核心作用的是政治與行政權力。

因此,新中國成立初期所建立的計劃經濟體制必須要有一種全能控制型政府管理與之相配套、相適應。這種全能控制型管理模式呈現以下幾大特點:①權力高度集中。從中央與地方來看,權力高度集中于中央政府,中央政府有足夠的控制權;從上級與下級來看,權力集中于上級,上級對下級有絕對的控制權;從政府與社會來看,政府將配置社會資源的各種權力集于一身,社會中介性組織缺乏。②行政性的管理手段。在計劃經濟體制中,政府主要是通過行政和上下層級的命令服務關系來進行管理,遵循嚴格的等級制度和非人格化的管理,強調效率和服從。③控制性的管理方式。在非市場化的社會中,只能靠政府的權威對有限的社會資源進行裁決和計劃分配,為了保證中央集中計劃的實現,政府必須對社會及其公眾實行嚴格地控制,消除一切對集中計劃的偏離現象。

全能控制型管理模式在我國的形成具有某種必然性,在特定的歷史時期曾發揮了積極的作用。首先,在生產力相對落后、資源有限的當時,通過調整中央和地方之間、地方各級政府之間、漢族與各少數民族之間以及社會各階層之間的利益關系,實現了國內各民族各階層的團結統一,極大地增強了國家的凝聚力,實現了國家對社會整合作用的發揮和社會的安定、發展和公平,同時有效地抵御了外來侵略,捍衛了國家主權;其次,在短期內基本上扭轉了舊中國遺留下來的一窮二白、千瘡百孔、混亂不堪的經濟狀況,最大限度地動員了社會資源,加速工業化步伐,為社會主義工業化奠定了初步基礎。

經過幾十年的運轉,隨著我國社會的轉型和經濟的轉軌,全能控制型的政府管理模式逐漸暴露出了明顯的缺陷:一是這種模式排斥市場機制的制度安排,沒能把市場作為配置資源的基礎,只是單一地擴大和加強政府配置資源的能力。結果導致政府權力不斷膨脹,民眾的積極性和社會的創新活力被壓抑,社會的生機和活力幾近喪失。二是計劃經濟體制和趕超戰略的實行,在結構上降低了農業勞動力轉移的速度,在宏觀層面上造成了畸形的經濟結構,產業市場水平極低,在中觀層面上造成了資源配置效率低下,微觀層面上競爭缺失。三是單一的行政手段解決一切問題的做法,致使目標與手段之間缺乏內在適應性,從而影響預期目標的實現。四是權力高度集中于中央和上級,使得我國這樣一個幅員遼闊、人口眾多、地區發展水平差異比較懸殊的民族國家,很難調動地方或下級政府的積極性,很難讓它們因地制宜地進行有效的管理和建設,很難發揮社會各界、各人民團體、各階層的積極作用。

二、市場經濟體制下的管制型政府管理模式

改革開放以來,中國社會發生了巨大的變化,主要表現為經濟轉軌和社會轉型。即從計劃經濟轉向市場經濟,從農業社會轉向工業社會,從封閉社會轉向開放社會,從倫理型社會轉向法理型社會等。其中,計劃經濟體制向市場經濟的轉軌是整個社會發生巨大變化的核心和動力。經過20多年的發展,社會主義市場經濟體制已初步建立,以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度已基本確立。市場化機制已成為社會資源分配的主要機制,人們越來越多地通過市場交易的形式獲得自己需要的資源。同時,人們社會地位的獲得也越來越不依賴國家,而是和自身的市場地位和市場能力聯系在一起。國家原來賴以分配資源和進行協調的單位組織逐漸向具有相對獨立的功能性組織轉化,越來越多的社會成員脫離了單位體制的行政化束縛。

我國政府也由全能型政府逐步轉向有限、有效政府。政府主動退出市場,還權于企業,讓企業真正做到自主經營、自主盈虧,市場化經營;還權于社會,凡是社會自身能解決的事情,政府盡量少插手,甚至做到不插手。在市場經濟體制下,政府的發展與調控職能主要體現在以下幾個方面:①制定社會、經濟發展規劃,根據經濟全球化、市場化的要求,在全國范圍內合理布局社會生產力;②制定并組織實施宏觀產業政策,包括經濟、教育、科技、文化、衛生、體育等方面;③重視基礎設施建設;④綜合運用經濟、法律、行政手段調節社會資源,促進經濟、社會發展;⑤優化生態環境,促進人口、資源與環境的協調發展,實現可持續發展;⑥構建與市場經濟體制相適應的社會保障體系,為民眾構筑起社全安全網。

鑒于此,傳統公共行政時期以命令服從為主要特征的全能控制型的政府管理模式已不大符合社會發展潮流。中國社會呼喚一種能適應社會主義市場經濟體制發展要求的新型的政府管理模式,這種模式既能使政府有效地對經濟、社會進行管理,又能很好地約束政府自身建設。政府管制就是這樣一種全新的管理模式,即政府或其它公共機構憑借其法定的權力,制定一定的法律、法規和政策等權威性的規則,將其付諸實施,對社會主體的行為進行約束限制和規范的一種管理行為模式。[1]

政府管制的崛起是市場經濟發展的必然要求,也是民主政治發展的必然結果,是政府解決市場失靈和官僚腐敗等問題所采取的一種回應措施和機制。概括地說,在市場經濟運行過程中,政府管制最主要的功能主要表現在以下兩個方面:一是解決市場失靈。人類經驗已經證明,市場經濟在整體上優于計劃經濟,市場在資源配置中發揮基礎性作用符合社會利益最大化的要求。但市場也并非完美無缺,在局部領域,在有的時候,不受約束的市場會產生種種破壞行為。既浪費了社會資源,也損害了公共利益。特別是社會主義市場經濟體制還沒有完全建立,計劃經濟體制影響還比較深遠,政府管制則是彌補市場失靈的一劑良方。具體來說:①政府管制能減少外部性問題。例如,當企業從公共資源中獲取資源時,如果沒有政府的管制,很難避免這些資源的浪費和濫用。②防止市場壟斷和惡意競爭。通過政府管制可以抑制過度競爭和惡意競爭,營造健康穩定的市場競爭環境。③解決市場信息不對稱問題。市場經濟運行的實踐告訴我們,市場競爭中信息是不對稱的,單純依靠市場機制往往很難實現資源的最佳配置,難以通過市場自己調節達到最優。而政府管制有助于解決這一問題,減少市場交易的成本和不確定性。二是抑制官僚腐敗。首先,通過政府管制,可以減少行政審批事項,規范中央和地方政府的審批行為,抑制政府通過審批手段進行權力尋租。其次,政府管制在很大程度上可以不斷健全我國的干部人事制度,能有力保證干部隊伍自我完善更新機制,不斷地新陳代謝,始終保持蓬勃旺盛的生命力,基本解決用人問題上的不正之風。再次,政府管制能有效促進行政組織制度建設,使政府切切實實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。最后,政府管制對建立嚴格的工作責任制,避免人浮于事、職責不清、效率不高等官僚主義作風和以賄賂為潤滑劑的腐敗行為有一定的療效。

盡管政府管理由控制型轉向管制型取得了較為明顯的成效,但也必須指出,由于社會主義發展的階段性決定了經濟和政治體制改革不可能一蹴而就,必然存在著新舊體制交替的長期過程,許多制度一時難以完善。同時,封建主義、資本主義思想和小生產的習慣勢力在社會上還有廣泛影響,民主政治發展水平和法律秩序還有待提升和加強。我國現行政府管理在管理的觀念、體制、成本等方面存在一些問題與弊端。①政府管理理念重效率而輕公平。改革開放以來,我國政府把“注重效率、發展經濟”作為其管理社會公共事務的基本理念。毋庸置疑,這一理念在我國改革開放初期,具有其歷史的合理性,但是隨著我國改革開放的進一步深入和社會主義市場經濟體制的發展,“重效率”的管理理念已經產生了一系列負面效應。近些年來,城鄉之間、地區之間、行業之間的貧富差距不是縮小而是不斷擴大,醫療、教育、就業問題層出不窮,社會各階層都對解決公平問題提出了迫切要求。作為權威性公共服務部門的政府機關,如果其行為僅僅為了提高行政效率而不講究社會公正,那就勢必失去存在的基礎和價值。[2]②管制的成本太大。政府進行管制需要設立相應的管制機構和配備一定的管制人員,并制定相應的管制規則,這些都需要支付一定的成本。上世紀80年代以來,我國政府管制范圍不斷擴張,政府機構不斷膨脹,人員不斷增加,大量政府行政機構和獨立管制機構制定管制規章,并將其付諸實施。我們從不否認這一變化確實在很大程度上提高了立法和執行的速度和效率,但是這種政府行政管制機構“自我控制”的管制模式,造成了規模龐大的政府開支。同時,不可避免地導致行政法規和規章繁多,新舊管制法規之間、各部門的管制法規之間的交叉和沖突現象時有發生,嚴重影響和制約了行政效率。③政府管制體制不能充分整合社會資源。由于種種原因,我國政府一直都實行高度集權的管理體制,政府作為單一的權力中心管理龐大而復雜的社會公共事務。改革開放以來這種體制雖有所變動,但并沒有實質性的改變。④管制尋租。由于政府管制者的理性經濟人屬性,政府不可能永遠扮演中立、公正的管制者角色,代表社會公共利益來實施管理。管制者往往利用手中的權力資源,特別是自由裁量權來謀求政府部門利益,甚至官僚小集團和官僚的私人利益。同時,在政府管制過程中,被管制的企業利益集團往往通過游說或行賄等手段俘虜管制者,力爭管制者制定對他們有利的管制規則。更有甚者,在管制過程中,政府管制者經常與被管制者串謀、合謀,從而導致腐敗產生,最終致使管制規則和管制執行失靈、管制目標錯位。

三、治理型管理模式——21世紀中國政府管理模式的必然選擇

進入21世紀,經濟全球化和信息社會化加速發展以及知識經濟的到來,國際競爭加劇,中國政府公共部門面臨更加復雜多變的國際環境。同時隨著我國市場經濟的進一步發展、公民社會的壯大、行政管理體制改革的進一步深化以及政府職能的轉變,這就要求政府轉變管理方式,建構新的政府管理模式即治理型政府管理模式。首先,新公共管理理論的興起為治理型政府管理模式的構建奠定了理論基礎。為迎接全球化、信息化和知識經濟的來臨以及擺脫財政困難、提高國際競爭力和政府效率,西方各國上世紀80年代以來,相繼掀起了政府改革思潮。盡管各國政府改革的起因、過程、途徑和策略以及改革的范圍、規模和力度有所不同,但都有一個相同或相似的基本取向,那就是以采用工商管理的理論、方法和技術,引入市場競爭機制,強調顧客導向以及提高服務質量為特征的“管理主義”。這場改革使公共行政向新公共管理轉變,從而形成一種現代形態的新公共管理理論。行政理論的新發展帶來了政府管理模式的革新,政府治理應運而生,這是重新探索國家和社會公共事務的管理模式。治理的興起是與政府的失靈和市場的失效聯系在一起的,是因彌補政府管理和市場調節的不足而提出的一種社會管理方式,同時也是民主政治發展的一種體現。它主張政府、企業、團體和公民個人通過合作、協商、伙伴關系,確定共同目標等途徑,實現對公共事務的管理。其次,市場經濟的進一步發展和公民社會的日益壯大為治理型政府管理模式的構建奠定了機制基礎和組織基礎。經過20多年的經濟改革,我國已不再是計劃經濟國家,而是一個基本市場化的市場經濟國家,市場作為資源配置的重要手段進一步加強,政府、市場和公民社會已形成一個開放的大系統。目前我國的市場經濟度即企業自主度、市場國內開放度、市場對外開放度和宏觀調控度都已超過60%。現代發達的市場經濟體制為公民社會的建構提供了相應的機制,社會自治范圍包括社會中介、民間組織、行業協會、社區自治組織等非政府組織不斷擴大。因而政府的權力資源受到了一定的限制,加上政府能力有限,政府不得不向公民社會組織分權,將政府所承擔的技術性、服務性、協調性等工作交給公民社會組織,讓民間力量釋放出來并融入共同治理行列中來,彌補政府力量的不足。第三,隨著行政管理體制改革的進一步深化以及公共服務企業化、市場化和社會化改革的拓展,公共部門面臨著重組、合并、民營化、公私競爭、公共部門之間競爭、政府干預范圍縮小等威脅,加上政府績效評估的實行,評估標準的改變和評估與預算掛鉤,更讓政府部門壓力重重。所有這些都成為中國政府管理由控制轉向治理的直接驅動力。

從現在到可預見的未來,我國政府治理應當強調政府與社會的合作、強調自上而下的管理和自下而上的參與的結合、強調管理主體的多樣性,在管理的性質上強調政府對公民的服務,在管理的技術上強調引入市場競爭機制,從而建立政府、市場、社會三維框架的多中心治理體制。但是,在現實的政府管理過程中,真正實現公共利益最大化,真正實現政府與公民對公共生活的合作管理,使政治國家和公民社會的關系達到最佳狀態,還有很長的路要走。主要因為:第一,我國行政管理現狀與多中心治理還有很大差距。官本位和權力私有化的思想還比較嚴重,傳統政府管理模式仍然有較深的影響。掌握行政權力的人往往只強調自上而下的控制,而不允許也不習慣讓公民運用自己的權利自下而上地與政府互動;習慣于對社會事務進行管理和干預,而不懂得政府的任務就是要為公民提供各種服務;不能為公民創造一個平等參與的環境和渠道,反而常常為公民的平等參與設置重重障礙;只承認政府是唯一的管理主體,而不承認可以有政府之外的任何其他管理主體;只強調公民服從政府管理的義務,而不強調政府對于公民和社會所負的責任。[3] 第二,我國市場經濟體制有待進一步完善。多中心治理體制是以成熟的市場機制為平臺的。而目前我國的市場經濟發展仍不成熟,市場配置資源的能力仍然有限,政府計劃分配仍占有很大比重。統一開放、競爭有序的全國大市場遠沒建成,地方保護主義、部門保護主義仍廣泛存在。政府對市場經濟規律的認識和把握有待加深,對運用經濟杠桿和經濟手段調控國民經濟和社會總體發展的能力有待進一步加強。有關市場經濟健康發展的法律、法規仍不健全,對于在市場經濟體制下出現的一些問題,政府有時無所適從。政府與企業、政府與市場以及政府與社會的關系仍沒完全理順。第三,我國公民社會發展狀況與治理的要求仍有較大的差距。公民和社會對政府存在著較大的依賴性,公民社會組織雖有所發展,但它們的政治參與意識和參與能力還不強,社會組織化程度還很低。長期的小農經濟使社會成員處于分散狀態,缺乏有機的聯系,難以組織起來以集體行動參與公共事務,影響公共權力,還遠遠沒有使政府感覺到公民社會組織是政府管理中必須與之合作的不可忽視的力量。

總之,任何一種政府管理模式都不是十全十美的,它既有歷史的合理性,又有應用的規定性,更有時代的局限性。因此,變革和創新政府管理模式使之保持對社會環境的最佳適應狀態,是政府管理的永恒課題。構建多中心治理模式是一項長期而艱難的任務,是當代中國政府管理發展的趨勢,更是我們當前和今后很長一段時期的努力方向。我們應該從提升政府能力、培育公民社會、完善市場經濟體制和實現三者的良性互動等方面來著力進行建設。

參考文獻:

[1]趙城根.新公共管理視角的政府管制模式轉型分析[J]. 學海,2006,(3).

[2]張立榮.中外行政制度比較[M].北京:商務印書館, 2002:389.

[3]陳金英.城市社區建設離“參與式治理”有多遠[J]. 社 會主義研究,2006,(6).

(責任編輯:閆生金)