對加快農村集體土地流轉幾個關鍵問題的探討

洪增林

摘 要:《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),對農村集體土地流轉做出了明確的要求。在現有的土地制度框架下,我國廣大農村集體土地流轉已普遍存在,流轉方式多樣,但這些流轉多是農民一種自發的、無序的行為,存在著流轉主體混亂,流轉收益分配不合理,農民權益得不到保障等現象。《決定》的出臺為今后農村集體土地的流轉指明了方向,為農民追求土地承包經營權益提供了制度性的保障,將有力地推動農村規模經濟發展,加快農村集體土地流轉速度。

關鍵詞:農村集體土地;流轉;主體;收益分配;土地承包經營權益;農村建設用地市場

中圖分類號:F321.1 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)07-0061-03

一、《決定》在農村集體土地流轉政策方面的重大突破

1.農地承包經營權更加穩固。《決定》指出:“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。這是我國農村土地承包制度改革的一個里程碑。“長久不變”,就是要穩定現有土地承包關系,確保農地承包經營權的長期穩定。堅持和堅定了社會主義公有制性質和集體土地的集體所有制性質,從根本上否定了集體私有制說法。這不僅給農民土地承包經營權提供了更加切實有力的制度保障,而且使土地承包經營權的用益物權性質更加充分、更加完善。“長久不變”的農地承包權,有利于農民增強長遠預期,增加對農地的投入;有利于激活農地流轉市場,加快土地流轉;有利于土地集中,促進農業生產規模化;有利于從根本上解決我國農地投入不足和規模經營程度較低的難題。可以說,《決定》作出的“長久不變”承諾為農業發展、農村繁榮、農民增收奠定了制度性基礎。

2.農地流轉理念逐步擴展。《決定》明確提出,“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營”。首次提出了要發展多種形式的適度規模經營。《土地承包法》第32條規定:“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”;第42條規定:“承包方之間為發展農業經濟,可以自愿聯合將土地承包經營權入股,從事農業合作生產”。以上兩條均提到了土地經營權的流轉方式,但都沒有涉及到擴大流轉規模的層面。《決定》的出臺,表明政府已經鼓勵農民積極流轉土地經營權,鼓勵農地向種田能手集中,這樣將盤活農村集體土地,提高土地的利用率,使土地在合理流轉中產生較大的價值和效益,為完善我國土地流轉市場,優化土地資源配置提供了政策上的支持。

3.征地制度更加完善和規范。《決定》在征地制度方面也有更加嚴格的規定,《決定》指出:“改革征地制度,嚴格界定公益性和經營性建設用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補償機制。”目前,我國相關法律對公益性和經營性建設用地的范圍沒有做出明確的界定,征地補償機制不完善。按照《決定》精神,下一步要在相關法律中通過明確地界定“公共利益”的概念,縮小強制征地的范圍。因此《決定》指出要改革征地制度,完善補償機制,是今后改革的方向,也是一大突破。

4.農村建設用地市場逐步規范。《決定》指出:“逐步建立城鄉統一的建設用地市場,對依法取得的農村集體經營性建設用地,必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權,在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”這是土地管理制度改革的重要舉措,對完善社會主義市場經濟體制、規范土地市場將產生深遠的意義。在此之前,我國集體建設用地不允許進入市場流轉,只有將集體土地轉為國有建設用地之后才能在市場上交易,造成了大量集體土地隱形流轉的現象。農村經營性集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場,與國有建設用地享有平等權益,有利于逐步形成反映市場供求關系的土地價格形成機制,有利于建立與城鎮地價體系相銜接的集體建設用地地價體系,有利于充分發揮市場配置土地的基礎性作用。以公開規范的方式轉讓農村集體建設用地土地使用權,有利于充分挖掘集體建設用地的巨大潛力,有利于形成統一、開放、競爭、有序的城鄉建設用地市場體系[1]。可以說,建立城鄉統一的建設用地市場對破除我國城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局,具有革命性意義,是新時期我國農村土地管理制度改革的破冰之舉。

二、《決定》在農村集體土地流轉服務體系方面的重大突破

1.建立現代農村金融制度。加大對農村金融政策支持力度。目前,農村金融的優惠政策主要針對農村信用社,包括稅收的減免以及差別存款準備金率。必須發揮國家政策的激勵和引導作用,引導各類金融機構發展對農村的金融服務,為有潛力成為農業經營專業戶的農民提供資金支持,通過吸收和利用信貸資金,為集體土地流轉的實現提供資金支持。

金融保險行業介入土地流轉。農業生產具有風險大,收益不穩定的特點,因此要降低自然災害的風險,必須建立健全保險機制。《決定》中明確指出:“發展農村保險事業,健全政策性農業保險制度,加快建立農業在保險和巨災風險分散機制”。農業產業化經營的前提是土地流轉,建立農業保險制度,為農業公司提供擔保,提高了農業公司獲得社會資金和商業貸款的幾率,防止農業發展資金鏈的斷裂,也就是說,保險業的加入可以有效地推動集體土地流轉的速度和規模[2]。

2.健全農村社會保障制度。土地為農民提供了社會保障功能,為勞動者提供了最低生活保障,土地收入為失去勞動力的老年人提供養老保險,更重要的是土地起到失業保險的作用。在社會保證體系還未完全建立之前,土地的保障功能大于經濟功能,導致農民不愿放棄與土地的聯系,進而制約著集體土地的流轉。《決定》中明確指出:“貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的原則,加快健全農村社會保障體系。”

建立新型農村社會養老保險制度。我國在2002年就開始探討和逐步建立農村養老保險制度,農村養老保險是非城鎮人員支付一定的勞動所得,在喪失勞動能力時從國家和社會取得幫助,享受養老金的一種社會保險制度[3]。農村是否可以有效地推行社會保障,主要取決于可靠而穩定的資金來源。新型的農村社會保障體系采用個人、集體、政府三者相結合的繳納方式,有效地解決了農民的投保資金問題,擴大了農民參保的規模,使得越來越多的農民從土地上解放出來,使得無力耕種的老年人更樂于通過土地流轉來獲得固定的、更加豐厚的收益,進而加快了集體土地流轉。

做好被征地農民的社會保障,完善農村最低生活保證制度。隨著城市化、工業化進程的推進,集體土地大量被征收,失地農民數量越來越多,由于征地補償的標準偏低,造成失地農民的后期生活困難。在農民失去生活、養老等保障后,及時地為農民提供社會保障,可以持續地推進經濟社會發展,維護社會穩定。截至2008年4月,全國已有1000多萬被征地農民納入社會保障制度,但相對于8億農民的數量,征地農民社會保障的力度還不夠。建立被征地農民社會保障制度,涉及面廣,情況復雜,要充分考慮經濟社會發展的水平和承受能力,將增強經濟發展后勁與被征地農民的社會保障統一起來,合理確定被征地農民的社會保障水平[4],長遠目標是將被征地農民社會保障制度與城鎮社保體系接軌。目前,深圳市寶安區、龍崗區的失地農民,采取以村為單位整體進入的辦法,逐步使全部農民直接納入城鎮社保體系,這樣可以有效地將農村剩余勞動力城市化,消除城鄉壁壘,弱化土地的社會保障功能,使農民可以放心地流轉土地使用權,促進農業適度規模經營。

3.健全農產品價格保護制度。《決定》完善了農產品市場調控體系,理順了比價關系,通過市場調節,利用“價格”這一杠桿,調動了農民進行集體土地流轉的積極性。完善農產品市場調控體系,建立商品糧補助機制,根據市場供求關系適當提高糧食最低收購價并確定商品糧補助標準,確保農民種糧收益不減少并能穩定增加;改善其他主要農產品價格保護辦法,對進口依存度較高和涉及國計民生的重要農產品,研究制定相關價格支持和保護措施,保證生產和供給的穩定。完善糧食等主要農產品價格形成機制,理順比價關系。處理好各農產品之間的比價關系,避免因不同品種比價失調導致產品結構失衡;處理好農業投入和產出的比價關系,協調工農產品比價,使農產品價格真實反映生產成本變化,提高農業的收益,充分發揮市場價格對增產增收的促進作用[5]。這樣,通過市場調節保障了農民的收入,調動了農民種糧的積極性。通過集體土地流轉進行適度的規模化﹑集約化經營這一途徑,成為農民適應市場競爭,降低生產成本,提高糧食產量的最佳選擇,調動了農民進行集體土地流轉的積極性,農民通過土地流轉進行適度規模經營,提高產量增加收入;集體經濟組織和農民通過出租、入股等土地流轉方式引進投資,提高收入,為集體土地流轉注入了新的活力。

4.建立新型農業社會化服務體系。《決定》強調建立的新型農業社會化服務體系是一種“以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充,公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調”的服務體系[6]。包含兩方面內容:一是服務的社會化。要健全集體經濟組織,明確其主體地位,增強其經濟實力,積極發展農業專業合作組織,提高農業教育、科研單位和農業企業的覆蓋率,強化國家農業專業技術服務部門的主導力量;拓寬農業服務渠道和服務內容,爭取在生產的各個環節上提供多種社會服務部門和服務活動,滿足農業社會化的需要;準確定位農業技術推廣體系的公益性職能,健全農業技術推廣體系的管理體制,公共財政應保證從事公益性農業技術推廣工作的工作經費,提高農業技術人員素質,充分發揮農業社會化服務體系的職能。二是組織的系統性。要改善農業基礎設施建設落后,技術等相關服務缺乏的局面;鼓勵發展各種類型的農業專業合作組織和技術協會,大力促進農業產業化經營和農民專業合作組織的發展。通過集體土地流轉,形成規模化、集約化、產業化的經營模型,農民可以從土地股份和人力投入兩方面分紅。若農民直接參與經營,則可以從土地股份和人力投入中進行雙重分紅;若外出打工,就可以從土地股份中分紅,這樣既增加了農民的收入,也解決了外出務工農民的后顧之憂,促進了集體土地的流轉。

三、新形勢下推進集體土地流轉的幾點思考

1.積極貫徹《決定》精神,豐富集體土地流轉方式。地方政府應積極貫徹落實《決定》精神,創造條件,鼓勵農民自愿、有償、依法流轉集體土地。要加強管理,做好服務,促進集體土地流轉;通過財政支持,增設農地流轉補貼專項資金,對流轉農地的農民給予補貼,刺激農民積極流轉土地;通過農村土地確權、登記、頒證工作,強化土地產權管理基礎作用,為土地管理參與宏觀調控、切實維護土地產權人利益提供服務。地方政府要在不改變農地用途,不損害農民利益的條件下,積極探索各種土地承包經營權的流轉模式。當前,廣東省正積極探索農村建設用地上市流轉。天津采取了宅基地換房的做法。武漢“兩型社會”建設提出了土地向優勢產業流轉,農民以地為股,經集體轉讓或穩定租賃收益。重慶、成都在城鄉統籌時,采取了以土地承包經營權入股的形式,將農地集中到龍頭企業和種植養殖大戶手中,實現了土地的集約化經營;農用地轉為國有用地,對征地動遷的農民采取現金補償加股份補償的方式;集中配置宅基地等非農用地資源,把更多的非農用地釋放出來[7]。此外,地方政府還應該積極探索四荒拍賣、重新發包、組織外承包、租賃制、反租倒包、外商承包、轉包、全托、抵押、股田制等流轉方式。針對《決定》提出的依法取得的農村集體經營性建設用地,在符合規劃的前提下與國有土地享有平等的權益,可以應用到城中村改造中,對其依法取得的經營性集體建設用地,不必征為國有直接流轉,遵循統一的招牌掛、交易許可管制等市場監管規則,以提高流轉效率,節約流轉成本。

2.完善相關法律法規,保證農地合法流轉。《決定》中特別針對土地制度改革,明確提出了“抓緊完善相關法律法規和配套政策”。從我國立法實踐來看,諸多重大改革,都是由群眾首創開始,進而制定政策,經過試點與修正,最后通過法律形式固定下來。將《決定》中的“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”、“永久基本農田”、“嚴格界定公益性和經營性建設用地”等內容,通過立法或修改舊法的方式進行明確。加快修訂《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》、《擔保法》等。陜西省和西安市應積極探索,結合省情、市情在土地權利、土地登記、土地利用總體規劃、耕地保護、土地征收(征用)、土地市場建設以及土地稅費等方面對現行制度進行改革和完善,同時應盡快制定和出臺集體建設用地流轉的法律法規,推動土地市場的法制建設。

針對法律法規的完善,筆者提出以下建議:一是在《土地管理法》、《物權法》等法律中加入集體土地流轉、抵押、出租和有償收回等方面規定,為加快農村集體土地流轉創造條件。二是在《物權法》第四十二條中加入“集體土地被征用作為經營性建設用地時,應該支付與國有土地相同出讓金”。三是將《物權法》第一百二十六條“耕地的承包期為三十年”改為“耕地的承包期為長期永久”。四是《物權法》第一百八十條在“債務人或者第三人有權處分的可抵押財產抵押范圍”中加入“農村宅基地”一項。五是《物權法》第一百八十四條“下列財產不得抵押”中刪掉“宅基地”。六是《中華人民共和國農村土地承包經營法》第二十條將耕地的承包期從“三十年”變更為“永久性”。七是《中華人民共和國農村土地承包經營法》第三十二條“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”中加入“股份合作”。八是《中華人民

共和國土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”改為“必須依法申請使用集體建設用地和國有土地”。九是《中華人民共和國擔保法》第三十四條“下列財產可以抵押”中加入“宅基地”。十是《中華人民共和國擔保法》第三十七條“下列財產不得抵押”中刪除“宅基地”。

3.改革戶籍管理制度,為集體土地流轉創造條件。《決定》提出要建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度。統籌城鄉社會管理,要推進戶籍制度改革,放寬中小城市落戶條件,將在城鎮穩定就業和居住的農民直接作為城市居民進行管理。農民成為平等的居民后,就可以在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等與城鎮居民享有同等待遇,并且可以參加城鎮居民的醫療、養老保險等,解除進城務工農民的后顧之憂,放棄土地的承包經營權,更加有效地促進集體土地的流轉。目前,在我國陜西、河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、湖南、廣西、重慶、四川等12省部分地區已開始試點取消農業戶口,農村與城市之間的戶籍壁壘被逐漸打破。我國戶籍制度改革正在進行,因此,下一步要繼續推進戶籍制度改革,建立起以居住地登記為主要形式的戶籍管理制度,逐步取消農村戶口,認真落實改善農民工進城就業環境的各項政策措施,并逐步形成城鄉統一的勞動力市場,建立城鄉勞動者平等的就業制度,盡快出臺戶籍改革相關配套條例,為農民順利地轉移戶籍提供便利,為集體土地順利流轉、實現規模經營創造條件。

4.建立勞動力就地轉移機制,推進集體土地加快流轉。《決定》部署了當前和今后一個時期推進農村改革的發展任務,而農村土地流轉制度變革是《決定》內容的重中之重,也是農村改革的重中之重。農地制度改革必將極大地激活農地流轉市場,加快土地集聚,促進農業生產的規模化、現代化,形成較大規模和較長產業鏈的農業產業化公司,必將使更多的農村勞動力從傳統的承包耕作農業中釋放出來,就地轉移到農業產業化經營中,大大緩解城鎮吸納和轉移的壓力,為集體土地流轉提供空間,從而推動集體土地流轉速度。

建立農村勞動力就地轉移機制。一是要加快推進小城鎮建設,積極發展非農產業,推進農村工業化,不斷壯大縣域經濟;要加快農業產業化步伐,提高農業產業化經營程度,延長農業產業鏈,認真抓好農產品的加工與轉化增值。二是要鼓勵農民自主創業。十七屆三中全會的召開為農村帶來了新的產業機會,政府應本著發展的目標,制定有利于農民自主創業的宏觀政策,如從開業、融資以及創業培訓等方面出臺多項鼓勵自主創業的優惠政策,并為他們做好服務性工作,鼓勵農民在新的產業機遇下自主創業。三是要大力發展第三產業。在農村勞動力就地轉移過程中,要實行城鄉產業發展和就業安排統籌考慮,不斷改進和完善就業服務,既滿足農村勞動力加快轉移的需要,又適應城鄉經濟社會協調發展的要求。

參考文獻:

[1]新華網.解讀:為什么要建立城鄉統一的建設用地市場[EB/ OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/ 2008-11/18/content_10374264.htm,2008/11-18.

[2]農業局生產辦公室.土地流轉中的幾點建議[EB/OL].http: //www.sd-taishan.gov.cn/sites/zaozhuang/ xuecheng/articles/E00000/1/1201133.aspx.

[3]農村社會養老保險政策簡介[EB/OL].http://hi.baidu.com/ renpl/blog/item/2e84e0f58671c222bd310920.html.

[4]西安市人大常委會農業與農村委員會.被征地農民社會保障問題調查報告 [EB/OL]. http://www.tjrd.gov.cn/srd/rdgz.nsf.

[5]新華網.如何健全農產品價格保護制度,完善糧食等主要農產品 價格形成機制?[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/ newscenter/2008-11/21/content_10390418.htm.

[6]加快構建新型農業社會化服務體系意義重大——訪國務院研 究室黨組成員黃守宏[N].中國經濟時報.2008-10-24.

[7]牛鳳瑞.各種流轉模式都可探索嘗試[J].中國土地.2008,(10).

(責任編輯:孫 巍)