確保權(quán)力在陽光下運行的路徑選擇

李明忠

摘 要:權(quán)力是一把“雙刃劍”。確保權(quán)力在陽光下運行,教育是基礎(chǔ),要從思想上和體制上解決官本位問題;民主是根本,是防治腐敗的有力武器;法制是重點,有效預防腐敗的利器是制度法規(guī);體制是核心,防止濫用權(quán)力必須建立合理的制衡機制;監(jiān)督是關(guān)鍵,權(quán)力濫用無不根源于監(jiān)督的缺失。

關(guān)鍵詞:權(quán)力;陽光運行;民主;法制;監(jiān)督

中圖分類號:D630.9 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)07-0017-03

胡錦濤在黨的十七大報告中指出:“確保權(quán)力正確行使,必須讓權(quán)力在陽光下運行。”[1]這是我們黨在新形勢下致力于從源頭上杜絕腐敗的治本之策。充分反映了中國共產(chǎn)黨在權(quán)力運行上堅持公開、公平、公正的堅強決心。對于加強反腐倡廉建設(shè)、發(fā)展中國特色社會主義民主政治具有重大的現(xiàn)實意義和長遠的指導意義。

一、權(quán)力必須在陽光下運行

1.權(quán)力是一把“雙刃劍”。人類社會幾千年的發(fā)展史表明,權(quán)力無論是作為政治上的強制力量,還是作為職權(quán)上的支配力量,都具有“雙刃劍”的性質(zhì)。它既可以治國安邦,也可以禍國殃民;既可以給人類社會帶來巨大的利益,也能夠給人類社會造成深重的災難。從積極的角度看,權(quán)力的公共性確保了權(quán)力能夠維護公共程序,實現(xiàn)社會民眾的公共利益。假如沒有權(quán)力存在,人類文明可能長期在黑暗蒙昧中徘徊,人類社會也會陷入無休止的混亂和無序狀態(tài)。從消極的角度看,權(quán)力的腐蝕性又使不受制約和監(jiān)督的權(quán)力極易蛻變?yōu)樯贁?shù)專斷者謀取私利、損害公共利益的工具。迄今為止,一種超越歷史、超越國度的現(xiàn)象:無論何種社會制度,都無法擺脫腐敗的糾纏。影響腐敗滋生蔓延的因素很多,如經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展程度及其相互協(xié)調(diào)程度。而無論什么原因誘發(fā)腐敗,最終都可以歸結(jié)為對權(quán)力的濫用。

早在18世紀,法國啟蒙思想家孟德斯鳩一針見血地指出:一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。美國“憲法之父”麥迪遜說得更形象:如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人,就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。英國19世紀以編撰《劍橋近代史》聞名的史學家阿克頓勛爵對權(quán)力的特性有著比前人更加深刻地認識,他說:權(quán)力容易使人腐敗,絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗。這里指的絕對權(quán)力,就是高度集中、不受任何制約監(jiān)督的權(quán)力。這種權(quán)力行使范圍無界限,行使行為無規(guī)則,行使后果無責任。這就使掌權(quán)者在從事以權(quán)謀私的活動時可以暢通無阻,在得手之后不必擔心受到制裁,其結(jié)果必然導致腐敗之風的盛行。

腐敗問題雖然發(fā)生在少數(shù)人身上,但它所造成的影響卻具有全局性。事實表明:權(quán)力對人乃至整個社會肌體的腐蝕及其引起的災難性后果是金錢美色的腐蝕作用所無法比擬的。金錢美色對人的腐蝕所導致的個人腐化,僅僅使當事人毀滅,而權(quán)力對人的腐蝕所導致的政治腐敗,則可以毀掉一個政權(quán)和一個國家。

2.讓權(quán)力在陽光下運行,是馬克思主義理論體系的重要內(nèi)容。馬克思、恩格斯認為,一切國家公職人員無論職位高低都是人民的公仆,必須置于人民的監(jiān)督之下,并提出了防止社會公仆蛻變?yōu)樯鐣魅说闹卮髿v史課題。馬克思在總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗時曾深刻指出:“公社可不像一切舊政府那樣自詡決不會犯錯誤。它把自己的所言所行一律公布出來,把自己的一切缺點都讓公眾知道。”[2]因為只有這樣,公眾才可能鑒別哪些國家官員是社會的真正公仆,哪些國家官員已經(jīng)異化為社會的主人,從而能夠采取相應(yīng)的措施予以有效的監(jiān)督。列寧在蘇維埃政權(quán)建立之前,談到蘇維埃政權(quán)與舊政權(quán)的一個顯著區(qū)別就在于“這個政權(quán)對大家都是公開的,它辦理一切事情都不回避群眾,群眾很容易接近它。”[3]蘇維埃政權(quán)建立以后,列寧又進一步強調(diào),黨和政府機關(guān)要公開向人民群眾報告工作,公開承認和揭露工作中的缺點和錯誤,公開選拔國家公職人員,公開揭露和懲辦官僚主義等,由此實現(xiàn)真正的社會主義民主原則。

延安時期,對黃炎培希望共產(chǎn)黨能找出一條新路,跳出歷史上“人亡政息”的周期率的忠告,毛澤東滿懷信心地回答:“我們已經(jīng)找到新路,我們能跳出這周期率。這條新路,就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息。”[4]黨的十一屆三中全會后,鄧小平針對我們黨和國家“權(quán)力過分集中”,缺乏“必要的分權(quán)”,“權(quán)力不受限制”甚至“凌駕與組織之上”的弊端,向全黨提出了改革政治體制的任務(wù),并反復強調(diào)“要有群眾監(jiān)督制度,讓群眾和黨員監(jiān)督干部,特別是領(lǐng)導干部”。 [5]黨的十三屆四中全會以來,江澤民根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的新形勢新要求,提出了要建立有效防范以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象的約束機制,要“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制” [6]胡錦濤在黨的十七大報告中更是明確指出:“確保權(quán)力正確行使,必須讓權(quán)力在陽光下運行”。[1]

3.強調(diào)讓權(quán)力在陽光下運行,在新時期具有重大的現(xiàn)實意義。讓權(quán)力在陽光下運行,可以說是人民民主的“顯示屏”、反腐倡廉的“防腐劑”、和諧社會的“助推器”。

人民民主是社會主義的生命。讓權(quán)力在陽光下運行,正是發(fā)展人民民主的生動體現(xiàn)。在“陽光”的照耀下,必將使黨章賦予黨員的各項民主權(quán)利、憲法賦予公民的各項民主權(quán)利得到進一步落實,必將使廣大黨員和人民群眾參政議政的積極性大大提高,必將使人民當家作主的理想目標得以進一步實現(xiàn)。

陽光是最好的防腐劑。我們應(yīng)該清楚地看到,腐敗往往是在權(quán)力運行不透明或暗箱操作的環(huán)境下才得以滋生和蔓延的。讓權(quán)力在陽光下運行,無疑是反腐倡廉的一劑良藥。“陽光”最透明,它可以使權(quán)力運行一目了然,使腐敗無處藏身;“陽光”最殺毒,它可以使權(quán)力運行土壤和環(huán)境不斷凈化,使腐敗無法生存。

在建設(shè)和諧社會的進程中,讓權(quán)力在陽光下運行,可以形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效的黨政管理體系。當前,許多地方制定了確保權(quán)力陽光運行的地方性法規(guī),從政府網(wǎng)站、新聞發(fā)言人、百姓明白卡,到政務(wù)公開欄、政府公報、行政服務(wù)窗口等。實行政務(wù)公開,越來越多的制度在保證著權(quán)力運行的公開透明,鏟除著誘發(fā)腐敗的根源。這對促進社會公平正義,化解各種內(nèi)部矛盾,促進社會穩(wěn)定,必將發(fā)揮重要作用。

二、確保權(quán)力在陽光下運行的主要路徑

確保權(quán)力的正確行使,讓權(quán)力在陽光下運行,是一項艱巨復雜的社會系統(tǒng)工程,必須尋求正確的路徑。

1.教育是基礎(chǔ):從思想上和體制上解決官本位問題。腐敗是權(quán)力和私欲相結(jié)合的產(chǎn)物。腐敗滋生蔓延的一個重要原因,就是一些領(lǐng)導干部理想信念的失落。思想意識腐敗先于權(quán)力行為腐敗。世界觀、人生觀、價值觀、權(quán)力觀、利益觀的扭曲,理想信念的喪失,黨性原則的淡薄,意志品質(zhì)的衰退,都是思想意識腐敗的表現(xiàn)和征兆。理想信念發(fā)生動搖,必然帶來政治上的蛻變、經(jīng)濟上的貪占、生活上的腐化。因此,在新形勢下,深入開展理想信念和制度法規(guī)教育,筑牢思想道德和黨紀國法兩道防線,對于提高領(lǐng)導干部的思想政治素質(zhì),防止和抵御腐朽思想文化的侵蝕和影響,切實做到政治上清醒、思想上堅定、工作上勤奮、作風上深入、生活上廉潔,是極為重要的。

在現(xiàn)實中,許多時候權(quán)力運行不透明,歸根到底,是一些權(quán)力運行者沒有樹立正確的權(quán)力觀。其中官本位的影響甚大,不少人官本位思想嚴重,心目中所追求的不是崇高的理想和堅定的信念,而是職位、級別、規(guī)格和待遇。而官本位的直接后果就是誘導人們?nèi)プ非蟾呒墑e的待遇。不僅如此,官本位還使人民的主體地位變成了從屬地位。在領(lǐng)導體制內(nèi),官本位以官職大小、官階高低來衡量人們的地位,平等的同志關(guān)系變成了等級關(guān)系。“一把手”往往掌握著不受制約的權(quán)力,把個人權(quán)力凌駕于集體權(quán)力之上,隨心所欲。這種家長制必然導致一言堂,導致權(quán)力失控、行為失范、決策失誤,為各種腐敗大行其道提供可乘之機。一些人把權(quán)力看作一己的工具,當成牟取私利的捷徑,拒絕公開,害怕陽光,搞暗箱操作、地下運行;或者貪污腐敗,搞權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易;或者官氣十足不作為,對待群眾冷、硬、橫,對待工作拖、拉、推;或者昏庸懶惰亂作為,拍腦袋創(chuàng)意、拍胸脯決策、拍屁股走人。因此,遏制權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗,確保各項權(quán)力的正確行使,讓權(quán)力在陽光下運行,就必須加強思想政治教育工作,從思想上和體制上解決官本位問題。

2.民主是根本:民主是防治腐敗的有力武器。一個國家是否民主,主要看其權(quán)力歸誰所有,權(quán)力運行由誰管理,權(quán)力取向為誰服務(wù)。其中權(quán)力歸誰所有起決定作用。在我國,由于廣大人民作為國家的主人享有公民權(quán)利,又牢牢地掌握國家權(quán)力。決定了人民有權(quán)選舉自己的公仆,有權(quán)監(jiān)督自己的公仆,有權(quán)罷免那些不稱職、不勝任的公仆;決定了任何公仆,無論地位多高,權(quán)力多大,都必須服從人民的意志,維護人民的利益;決定了任何公仆,一旦違背了人民的意志,損害了人民的利益,就要受到應(yīng)有的追究,承擔相應(yīng)的責任。

讓權(quán)力在陽光下運行,必須擴大人民民主,發(fā)展基層民主,健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)。

讓權(quán)力在陽光下運行,確保權(quán)力合理行使,必須讓權(quán)力運行的信息公開、民主。暗箱操作藏污納垢,大量的腐敗行為就是在信息高度壟斷的情況下進行的。因而人們無法想象一個充斥暗箱操作的政府會是清正廉潔的政府。這就要增加政府機關(guān)運作的民主、公開和透明度,除涉及國家秘密和依法受到保密及個人隱私等事項外,政府機關(guān)應(yīng)公開行政信息,把政府機關(guān)與公眾利益密切相關(guān)的立法活動、政策制定、財政預算、公共開支以及工作規(guī)則、辦事程序、審批條件、收費標準等行政信息如實公布于眾;對公開的行政信息,公眾有權(quán)查閱,政府機關(guān)應(yīng)為公眾提供便利條件。

3.法制是重點:有效預防腐敗的利器是制度法規(guī)。制度法規(guī)是規(guī)范權(quán)力的常規(guī)武器,通過制度法規(guī)對領(lǐng)導干部的職權(quán)范圍、行使準則、運作程序等作出明確的規(guī)定,用制度法規(guī)約束領(lǐng)導干部的權(quán)力行為,既可以懲治于已然,也能夠防患于未然。

改革開放以來,我們黨致力于制度建設(shè)和制度創(chuàng)新,在從嚴治黨方面邁出了新的步伐,初步形成了一套以黨章為核心的黨的制度法規(guī)體系。但是,我們制度建設(shè)也存在許多亟待改進的問題:往往注重原則性,忽視操作性;注重單體性,忽視系統(tǒng)性;注重實體性,忽視程序性;注重表象性,忽視根源性。結(jié)果導致不少制度規(guī)定往往低效甚至徒勞。目前我們制定的法規(guī)不可謂不多,要求不可謂不嚴,而且?guī)缀趺總€問題都是三令五申,但黨政機關(guān)存在的以權(quán)謀私、吃拿卡要、索賄受賄、貪贓枉法、徇私舞弊等“常見病”和“多發(fā)病”依舊,有的甚至日趨嚴重。其中一個重要原因就是對法規(guī)的執(zhí)行缺少有效的監(jiān)督,對違反法規(guī)的行為缺少必要的懲戒,使已頒布的法規(guī)沒有得到切實貫徹。

有效地遏制權(quán)力的濫用,必須依法對權(quán)力的等級、范圍、效力,行使的程序、規(guī)則、責任等作出明確規(guī)定,以減少權(quán)力行使的盲目性和隨意性,切實堵塞各種漏洞。因此,一方面要立足全局,著眼長遠,整體規(guī)劃,精心設(shè)計,切實按照制度發(fā)展的規(guī)律來完善制度。既要重視基本制度又要重視具體制度,既要重視實體規(guī)則又要重視程序規(guī)則,建立健全以廉潔自律、制約監(jiān)督、源頭防范、查辦懲處、權(quán)益保障為主要內(nèi)容的反腐倡廉制度法規(guī)體系,使各項制度法規(guī)在空間上并存、在環(huán)節(jié)上緊扣、在功能上互補;另一方面要把制度建設(shè)的著力點放在制度的貫徹執(zhí)行上。通過體制改革和機制創(chuàng)新,建立健全信息反饋制度、監(jiān)督檢查制度、考核評估制度、責任追究制度,加強對制度法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查,以充分發(fā)揮制度法規(guī)的整體功能和實際效能,確保權(quán)力行使具有統(tǒng)一的規(guī)范、既定的程序、明確的責任,始終在法治的軌道上合理運行。

4.體制是核心:防止濫用權(quán)力必須建立合理的制衡機制。實踐表明,對權(quán)力的制約只有來自同一層次的其他權(quán)力,也就是具有內(nèi)在的制衡機制的權(quán)力,才是最有效的,這是由權(quán)力本身的特性決定的。古今中外無數(shù)事實也證明,權(quán)力完全集中在一個機構(gòu)甚至一個人手里,很容易導致個人集權(quán)和個人專斷。在實際生活中,任何一個領(lǐng)導集體,任何一個領(lǐng)導成員,都有其特定的職責和權(quán)限,超出了特定的職責和權(quán)限,就會越軌和侵權(quán)。這在客觀上要求我們合理劃分公共權(quán)力,使之為不同的機構(gòu)和不同的人員所掌握,在此基礎(chǔ)上建立權(quán)力之間相互牽制、相互約束的關(guān)系,使其中任何權(quán)力都無法凌駕于其他權(quán)力之上獨斷專行,使任何人都不能無所顧忌地濫用權(quán)力。因此,防止濫用權(quán)力必須建立合理的內(nèi)在制衡機制。

改革開放以來,隨著權(quán)力的下放、政策的放寬,一些部門和單位在人財物方面的自主權(quán)不斷擴大。客觀上使一把手的權(quán)力也隨之增大,在人事調(diào)配、財務(wù)管理、項目決策、工程發(fā)包等方面擁有高度集中的權(quán)力。與此形成鮮明對照的是,制約監(jiān)督權(quán)不僅沒有得到相應(yīng)的強化,相反還有逐步弱化的趨勢。因此,要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制,保證國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力,以利于從源頭上斬斷腐敗、從流程上剔除腐敗、從結(jié)果上卡住腐敗。使每一個部門都成為其他部門濫用權(quán)力的制約手段,使每一個成員都成為其他成員濫用權(quán)力的制約力量。

5.監(jiān)督是關(guān)鍵:權(quán)力濫用無不根源于監(jiān)督的缺失。加強監(jiān)督是確保權(quán)力的正確行使,讓權(quán)力在陽光下運行的關(guān)鍵。古今中外,因為權(quán)力得不到有效監(jiān)督制約而發(fā)生腐敗的案件不勝枚舉。

加強對領(lǐng)導干部權(quán)力的監(jiān)督,應(yīng)該是全方位的。在權(quán)力體系內(nèi)部,領(lǐng)導干部的權(quán)力行為必須受到上級的制約監(jiān)督(考核、任免、教育、管理),下級的制約監(jiān)督(意見、建議)和同級的制約監(jiān)督(述職、評議);要受到人民代表大會的制約監(jiān)督(質(zhì)詢、罷免),專門機關(guān)的制約監(jiān)督(檢查、監(jiān)察、審計)。在權(quán)力體系外部,必須受到人民群眾的制約監(jiān)督(選舉、聽證、協(xié)商、對話、測評、舉報),民主黨派的制約監(jiān)督(參政、議政),社會團體的制約監(jiān)督(反映民意、維護權(quán)利)和新聞機構(gòu)的制約監(jiān)督(譴責、曝光)。在權(quán)力的配置上,領(lǐng)導干部的權(quán)力要適當分解,各權(quán)力之間要形成制衡機制,對領(lǐng)導干部的任職時間也要作出適當限定,即分權(quán)(決策、執(zhí)行、監(jiān)督)、制衡(集體領(lǐng)導會議決定)和限任(限期、限屆、限位)。在權(quán)力的運行中,領(lǐng)導干部的權(quán)力行為要受到制度規(guī)范(組織制度、領(lǐng)導制度、工作制度、生活制度、監(jiān)督制度)和責任約束(政治責任、法律責任、道德責任)。

輿論監(jiān)督作為重要的社會監(jiān)督形式,這種社會的、公開的、道義的監(jiān)督,既來自民意又影響民意。能夠如實地反映公職人員的權(quán)力行為,使各種腐敗現(xiàn)象完全暴露在光天化日之下,受到鞭撻和抨擊;使各種濫用權(quán)力的行為在強大的輿論壓力面前,受到警示和震懾,并推動社會各界對揭露出來的問題作出及時處理,從而在確保權(quán)力的正確行使中顯示出巨大的威力。目前,我國已經(jīng)形成了由大眾傳媒構(gòu)建的巨大信息傳播網(wǎng)絡(luò)。我們要充分發(fā)揮它們的監(jiān)督制約功能,使權(quán)力的運行更加規(guī)矩和規(guī)范。

能否讓權(quán)力在陽光下運行,考驗著每個權(quán)力運行者的權(quán)力觀。在我國,“權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀”,是我們黨對億萬人民的莊嚴承諾。以“看得見”的方式運行權(quán)力,是人民對權(quán)力運行者的基本要求。只有這樣,才能保證人民賦予的權(quán)力始終為人民謀利益,立黨為公、執(zhí)政為民的理念才能得到實現(xiàn),以人為本的科學發(fā)展觀才能夠得到落實。

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(責任編輯:閆生金)