生育政策與人口老齡化的國際比較

楊菊華

人口老齡化是總體人口年齡結(jié)構(gòu)向老齡化發(fā)展的一個過程、一種趨勢,即65歲及以上人口逐漸占到總?cè)丝诒戎氐?%或60歲及以上人口占總?cè)丝诘?0%。該趨勢將是本世紀全人類面臨的主要人口問題,也是重大的社會、經(jīng)濟問題。中國在2000年開始進入人口老齡化時代,并于此后繼續(xù)快速發(fā)展;2005年伊始,60歲及以上人口超過1.44億,占總?cè)丝诘?1.03%;65歲及及以上老年人口數(shù)量也突破1億,占總?cè)丝诘?.69%。老年人群數(shù)量之大、且60歲和65歲及以上人口都超過1億的國家在世界上是絕無僅有的。同時,出生于20世紀五六十年代的“嬰兒潮”一代也將在不遠的將來步入老年期,受限制性生育政策的影響,他們中的很多人僅有一個子女,少數(shù)人才有兩個子女,中國的人口老齡化程度勢必越來越深。

人口老齡化現(xiàn)象始于19世紀中后期法國、挪威和瑞典等國家,如今已成為一個普遍的人口趨勢影響著絕大多數(shù)國家和地區(qū)。雖然各地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)起點不同、人口老齡化的步伐有差異,人口老齡化的程度也有高低,但人口老齡化的總體趨勢十分明顯。日本、韓國、新加坡、中國均為世界上老齡化進程最快的國家或地區(qū),歐洲及世界的平均水平發(fā)展平緩。具體來看,1970年,日本65歲及以上人口即占總?cè)丝诘?%,成為亞洲第一個進入人口老齡化的國家;韓國和新加坡進入人口老齡化的時間大體一致,均在1995~2000年間;2000年間,中國65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘?.8%,與世界平均水平相當,但其后老年人口比例急劇上升,人口老齡化發(fā)展速度超過世界平均水平。

人口老齡化的直接原因是生育水平的降低和壽命的延長。前者降低了兒童人口在總?cè)丝谥械谋戎?后者提高了老年人口在總?cè)丝谥械谋戎亍Ｈ魞H有前者而無后者或僅有后者而無前者,人口年齡結(jié)構(gòu)或基本趨于平衡,或人口老齡化的步伐比較緩慢;兩者的同時存在則促成該現(xiàn)象的發(fā)生。亞洲地區(qū)的總和生育率在1960~1980年間曾急劇下降,而人均預(yù)期壽命的變動呈相反趨勢(尤以日本、新加坡、韓國最為明顯),從而或推動了人口老齡化的進程、或加深了人口老齡化的程度。

從圖1可以看出,中國在粗出生率降低、預(yù)期壽命提高的同時,老年人口比例有規(guī)律的穩(wěn)步上升。圖中的虛線是兩條參考線,以1950年的粗出生率和人均預(yù)期壽命為起點,延至2050年。粗略來看,出生率和人均預(yù)期壽命對老年人口的變化也發(fā)生著類似影響。當然,兩者作用的大小不是這么簡單的比較就可以判明的,還需要更精細的研究予以剝離。

生育政策的推行和社會經(jīng)濟的發(fā)展是生育水平下降和壽命延長的主要原因。兩者都會作用于生育水平,但在不同生育制度環(huán)境下,其作用的大小有異:在缺乏嚴格限制性的生育政策環(huán)境下,社會經(jīng)濟的發(fā)展是生育水平下降的主要因素;而在中國經(jīng)濟尚不發(fā)達、但推行限制性生育政策的背景下,生育政策的作用顯然更為重要——中國生育水平的快速下降出現(xiàn)在1970年代以后,正是大規(guī)模計劃生育政策(即晚、稀、少政策)開始推行之時。社會經(jīng)濟的發(fā)展和生育政策的推行還會提高人均預(yù)期壽命,從而影響人口老齡化的進程、現(xiàn)狀和特點。當然,反過來,人口老齡化的進程也會延緩社會經(jīng)濟的發(fā)展速度,并對生育政策提出挑戰(zhàn)。將上面的思路圖示化,則有圖2。

預(yù)期壽命的延長是經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、生活水平改善的一種積極結(jié)果;而由于生育政策導(dǎo)致的過低的生育水平則可能帶來消極的社會后果。中國并不是唯一由于生育政策的推行而導(dǎo)致快速人口老齡化的國家或地區(qū)。新加坡是亞洲最早推行計劃生育的國家之一,1970年代,新加坡的生育率已經(jīng)大大低于替代生育水平。韓國旨在降低生育率的舉措也取得了驚人的成效。在這些國家和地區(qū),生育率的降低、人口老齡化的發(fā)生是快速的、疾風(fēng)暴雨式的,即主要是在生育政策的驅(qū)動下發(fā)生的。當然,生育政策是造成、加速人口老齡化的主要因素之一,并不是唯一要素。在日本、西班牙、意大利、東歐等部分國家,其極低的生育率是由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會制度等多種因素造成的。社會經(jīng)濟發(fā)展一方面降低生育率,另一方面提高人均預(yù)期壽命,導(dǎo)致人口老齡化的發(fā)生;其特點和過程是緩慢的、漸進的。

東亞國家不少地區(qū)分別從1950年代開始先后推行限制性的生育政策。然而,1980年代后,新加坡徹底扭轉(zhuǎn)了過去的生育控制理念,從限制生育轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭钌１热? 1986年新加坡“兩孩即止”的生育控制口號被“如果養(yǎng)得起,多生子女”的生育倡導(dǎo)口號所取代,并提供一系列的實惠性獎勵措施,鼓勵生育,以阻止生育率的進一步下滑。日本的生育水平一直較低,1989年的“1.57震蕩”(即總和生育率降至1.57)更引起了媒體和政府部門的高度關(guān)注。于是,政府于1990年成立了跨部門的委員會,以營造一個有利于生兒育女的社會氛圍,并以增加嬰兒補貼、建立幼兒看護基金、實施兒童和家庭照料法案等方式刺激人口出生率。韓國的生育率在1996年降低到1.6左右,于是,韓國人口政策的重點就從控制人口數(shù)量轉(zhuǎn)向了提高人口素質(zhì)、改善人口福利,并開始意識到過低的生育率帶來的嚴重人口、社會、經(jīng)濟后果。從2003年開始,韓國政府徹底改變了1960年代以來推行的“小規(guī)模家庭計劃”,并為沒有盡早鼓勵生育而后悔。2004年,其家庭計劃宣傳口號發(fā)生了完全的逆轉(zhuǎn),從“一家兩個孩子都會使韓國擁擠不堪”變?yōu)椤鞍职?我不想自己一個人;媽咪,我想要一個弟弟和妹妹”。同樣,歐洲一些國家(如奧地利、瑞典)也采取了許多鼓勵生育的措施。

然而,放寬生育政策可以緩解人口老齡化程度,效果卻不會立竿見影。由于時間短暫,人類行為對政策的反映需要時日,現(xiàn)在不可貿(mào)然定論。不過,從長遠的角度來看,新加坡、日本、韓國和歐洲諸國鼓勵生育的措施可能已經(jīng)不會發(fā)生作用了,即其生育率永遠不會回升了。但是,如果它遏制了生育率的繼續(xù)下降或減緩了其下降的速度,這也是鼓勵生育政策取得成效的標志。換言之,我們應(yīng)該從兩個方面來判斷其效果:生育率是否得到回升;生育率下降的速度或勢頭是否得到遏制。若東亞國家和地區(qū)不采取鼓勵生育的政策的話,其生育率可能下降得比現(xiàn)在更快。由此可見,雖然這些地區(qū)鼓勵生育的政策未使生育率明顯回升,但其成效已經(jīng)體現(xiàn)在減緩生育率繼續(xù)下降方面了。同時,我們還須看到,目前雖然鼓勵生育的政策阻止了生育率的進一步下跌,但其回升的效果是緩慢的、漸進的,因而需要做各種長期的準備。

上述事例對中國的啟示是明顯的。新加坡、韓國等都從限制生育走向提倡至少生育兩個孩子的經(jīng)歷不是偶然的。人口學(xué)家在過去視高生育率為洪水猛獸;如今,我們深刻地認識到,過低的生育率也不利于社會、經(jīng)濟、人口的可持續(xù)性發(fā)展,由其所帶來的問題的復(fù)雜性和嚴重性甚至可能超過由于數(shù)量而引起的問題。從專注于人口總量問題向同時關(guān)注總量問題和結(jié)構(gòu)問題的轉(zhuǎn)變,實際上反映了我們對生育率過高或過低后果的認知過程和探索的心路歷程。

人口老齡化是我國社會發(fā)展過程中無法回避、不可選擇的客觀產(chǎn)物。在該現(xiàn)象出現(xiàn)之初,政府需要采取適當?shù)膶Σ邅砭徑馄淇赡茉斐傻拿?化解其可能帶來的困難,積極應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)。人口發(fā)展具有規(guī)律性和周期性,人口問題具有長期性,公共政策的推行和其實施效果之間存在時滯性。因此,要解決人口結(jié)構(gòu)問題并不是一代人的問題;但把握不好低生育率的“度”,錯失防微杜漸的良機,則必然會導(dǎo)致難以逆轉(zhuǎn)的長期后果。因此,政府需要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,堅持人口、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)理念,審時度勢、總攬全局,把握我國人口老齡化的現(xiàn)狀、特點、趨勢和規(guī)律,積極探索生育政策在人口老齡化過程中的作用、剝離其影響的大小,并在此基礎(chǔ)上提出可行性的規(guī)避和應(yīng)對之策。

毫無疑問的是,無論政府采取什么樣的措施應(yīng)對人口老齡化,適當放寬生育政策會在一定程度上緩解人口老齡化的進程,雖然這將是一個長期的、緩慢的過程;而且,這還將為政府更好地應(yīng)對老齡化問題提供時間準備。