“經濟增長聯盟”的成因、影響及拆分路徑探討

吳慶華

摘 要:改革開放以來,我國地方政府與市場之間的“經濟增長聯盟”不僅存在而且十分緊密,這一“聯盟”的形成是分權化改革的結果,也是單純強調經濟增長的政績觀的產物,在推進經濟發展的同時妨礙了政府公共服務職能的充分發揮,使地方政府產生“與市場爭利”的尋租與腐敗行為,使中央政府遭遇信任危機,導致市場經濟秩序的混亂。鑒于此,要拆分經濟增長聯盟,就要構建更加合理的政績考核體系;科學合理地進行利益分配,實現中央與地方的利益均衡;進一步推進政府職能轉變,建立公共服務型政府。

關鍵詞: 政府;市場;經濟增長聯盟;政府管理體制創新;政績考核體系;拆解

中圖分類號:F12 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)10-0018-03

推進政府管理創新、提升政府行政能力,是發展中國家為經濟社會發展提供充足動力并有效應對全球化挑戰的首要任務。本文認為,政府與市場之間所結成的“增長聯盟”成為阻礙我國政府管理體制創新的瓶頸,拆解“經濟增長聯盟”,是突破政府管理職能閾限的關鍵議題。

(一)

當今社會,政府行政體系與市場體系成為控制社會、影響社會的最大的兩股力量。理論研究和實踐經驗表明,政府公共行政與公共管理體系在創造和提升國家競爭優勢方面具有不可替代的作用。美國伯克利加州大學教授J.B.德龍曾說:“工商業和政府至少已經跳了兩個世紀的雙人舞,這是一場復雜的雙人舞,他們的角色不時發生轉換,不時在看著對方的影響范圍在擴大和縮小。但是有一點是清楚的,這是一個伙伴關系,沒有對方的配合,工商業和政府誰也不會興旺發達。” [1]55“現代國家的政府不僅是仲裁者,為規范經濟活動而制定并實施細則,它也是經濟活動的參與者,而且是主要參與者。”[2]138西方市場經濟國家政府與市場的關系在實踐操作模式上雖然呈現不同的形式,但從理論層面來看,有這樣幾種觀點:認為政府是企業自由經營的“守夜人”;政府是自由市場制度的保護者;政府是市場經濟的干預者;政府是社會經濟發展的催化者與共同推進者。正如薩謬爾森對政府職能的論述:“政府與市場博弈的過程,就是政府權力與經濟體系力量消長的變化過程。當政府與市場在某些經濟活動中存在相互依賴性,具有共同利益基礎時,他們之間的博弈就表現為雙方的聯盟,即通過彼此配合,共同行動來達到雙贏的目標,從而形成以經濟增長為追逐目標的增長聯盟”。[2]376哈維認為“美國的城市經濟就是城市增長,城市增長的目標是由城市中許多不同團體共同設定的,許多力量共同推動著城市的增長,包括地方政府、政府官員、企業、媒體等,城市中不同力量因具體目標而形成了不同的增長聯盟”。[3]155莫勒齊基于美國的經驗認為,“地方官員發展地方經濟的強烈動機和基于土地的經濟精英聚斂財富的動機主導著城市政治的發展方向,并因此在城市中形成了政治精英和經濟精英的聯盟,而聯盟形成之后的城市行政體系則被喻為一架‘增長機器”。[3]155

西方經濟學家對政府與市場的“經濟增長聯盟”的深刻剖析對于正處于經濟體制與政治體制雙重轉軌進程中的我國同樣具有啟示意義,在我國,地方政府與市場之間的“增長聯盟”不僅存在而且十分緊密:在傳統的計劃經濟體制下,政府是經濟活動的主體,是直接參與者,即政府充當了所謂的“運動員、裁判員、決策者”一身兼三職的角色,經濟資源的配置是按照指令性計劃和行政干預來實現的;1980年代以后,我國政府的改革目標帶有歐美國家“新城市政策”的特點,地方政府的政策目標不再局限于傳統的提供社會福利,而是利用自己對行政、公共資源的壟斷性權力轉變為經紀人,追逐特定利益集團的政治與經濟利益:一方面,對地方財政收入的強烈需求使經濟增長成為地方政府的首要目標;另一方面,以經濟建設為中心的要求和現行的政績考核制度,使地方經濟增長與地方政府官員的政治經濟利益緊密聯系在一起,導致轉型期中國地方政府治理方式的“企業化傾向”——地方政府與企業結成“經濟增長聯盟”,產生了富有中國特色的地方與中央政府相互博弈的特性,甚至與中央政府的宏觀經濟調控政策形成事實上的對抗。

(二)

地方政府與市場“經濟增長聯盟”的形成,是我國深層次社會經濟體制轉型的產物,它的產生具有特定歷史條件下的客觀必然性:

第一,經濟增長聯盟的形成是“政府分權化改革”的結果。1980年代以來,新自由主義思潮與實踐風靡全球,出現了全球性的權力逐步下放,低層級的地方政府擁有了更多的事權和特權,增強了城市與地方政府管理經濟與社會發展的能力,我國也概莫能外。從1979年開始,中央采取了一系列措施擴大各級地方政府的經濟管理權限:例如,從1980年開始實行財政“包干制”,給予地方政府一定的財政支配權;1994年開始實行分稅制財政體制,使各地有了發展經濟的更大動力;1980年代中央陸續下放企業管理權限,將大部分企業劃歸地方政府直接管理;大幅度減少國家計劃管理的物質產品,讓地方政府成為地區經濟發展的投融資主體,所有這些中央政府放權給地方政府的制度安排,被統稱為“分權化”改革。[3]26

分權化改革最顯著的結果就是賦予了各地方以相對獨立的利益,并強化了地方政府管理經濟的職能,從而使地方政府兼具了區域經濟調控主體和經濟利益主體這一雙重身份,這種雙重身份使地方政府的行為目標劃分分為兩部分:一方面,作為區域經濟調控主體,地方政府有義務完成中央政府下達的各項經濟發展指標,如推動區域經濟持續、高速增長,完成中央財政的上繳任務,培育完善市場體系,為企業的生存和發展提供良好的外部環境。另一方面,作為一級相對獨立的經濟利益主體,地方政府有追求自身經濟利益最大化的要求:既追求所在地區利益最大化,也追求地方政府利益最大化。

第二,經濟增長聯盟是片面強調經濟增長的思維方式的結果。社會是一個由多種要素構成的統一體,而社會的發展,不可能是各種要素的齊頭并進;每一歷史時期,總要側重于一個或幾個領域,并往往以暫緩其他領域的發展而換取重點領域的進步,這是伴隨著社會的整體發展必然要承受的“局部性代價”。[4]25思想是行動的先導,30年的改革開放,“一切以經濟建設為中心”成為長唱不衰的主旋律,以市場經濟為取向的經濟體制改革大刀闊斧,政治改革進展緩慢;將現代化片面理解為經濟現代化,陷入“GDP”崇拜,甚至注重經濟建設而忽視了社會公正、社會建設和對生態環境的保護。市場化改革和分權化運動使地方政府具有了加快經濟發展的動力和手段,地方政府為了發展地方經濟,想出各種手段和計策,成為典型的“企業型政府”。轉型期的地方政府已成為一個“超級企業”,它既有一般企業所無法獲得的公共資源(土地、環境、公共設施等),還擁有企業所不具有的行政權力,制定競爭規則的權力(如稅收政策、城市規劃),規避風險的權力(如銀行貸款、融資等等)。這種發展理念,使得對于經濟增長的狂熱追逐成為各級政府官員的共同偏好,經濟增長的結果成為衡量各級政府官員政績大小的主要標準,地方政府與市場的堅強結盟成為二者“合謀”的結果。

(三)

經濟增長聯盟以及地方政府企業化已成為中國轉型期的特征之一,地方政府和經濟精英為了實現各自的政治經濟利益,組成了各種正式和非正式的增長聯盟,客觀上促進了經濟的快速發展,但其最基本的結果是導致市場經濟條件下的權力尋租,成為政府職能進一步轉變的阻礙因素。

經濟增長聯盟的存在有其積極作用:應對激烈的外部環境,強大的行政力量往往可以迅速產生激發效應,因而地方政府企業化主導下的經濟發展可以快速集聚優勢資源,促進城市總體結構調整,對于城市經濟的發展和城市景觀面貌的改善都具有明顯的積極作用。

地方政府與市場結盟的消極后果也是顯而易見的:

一方面,政府還沒有完全從經濟活動中擺脫出來,包攬了許多本該由市場自身直接承擔的職能,直接管理一些管不了也管不好的事情。有些地方政府領導仍然熱衷于幫助企業跑項目、要貸款、搞銷售、辦會展等具體事務性工作,以至于不少國有企業仍然把生存發展的希望寄托在政府的優惠措施和傾斜政策上。例如,為了增加本地稅收和就業機會而盲目投資,推行地方保護主義,阻止要素流出和外地產品的流入等。

另一方面,許多本該由政府履行的職責,如提供公共產品、公共服務卻差強人意,難以滿足公共需求,甚至出現背離公共利益或違背法定程序的決策與行為,從而制約了政府公共職能的充分發揮。現階段,人們對教育、醫療、社會保障、環境保護等方面的公共需求大幅攀升,呈現出增長迅速、主體多元、結構復雜、需求多樣的特點。公共產品、公共服務需求與供給不足之間的矛盾日趨突出,成為人民內部的主要矛盾。

再次,轉型期的地方政府、市場與公眾之間產生了利益錯位,地方政府滋生了自身的利益訴求,它所代表的不再是完全意義上的“公眾利益”,不可避免地產生了地方政府“與民爭利”“與市場爭利”的尋租與腐敗行為。例如,分享行政壟斷下企業獲取的收益;以集資、攤派、收費等方式擴展非規范性收入,彌補地方政府的消費與投資支出;采取變通措施來反宏觀調控,以維護、增長地方利益,通過對“搶奪”發展機遇和政績工程的顯現,來博取政治資本。

此外,在政策執行中,這種“增長聯盟”的存在使地方政府只考慮本地的經濟利益,而忽視整個國民經濟的均衡協調發展。中央對相關產業采取的措施到地方上卻得不到有效執行,中央政府遭遇信任危機。地方政府在政策博弈中的消極反應使得中央政府調控經濟的能力大打折扣。中央所做出的關于宏觀經濟的政策措施無法在地方上得到有效落實,帶來的后果是整個宏觀經濟會出現嚴重的失控局面,中央政府的權威也將受到嚴峻挑戰。地方政府、微觀經濟主體對中央調控能力減弱產生的預期使得中央政府繼續調控經濟將會面臨更大困難。

總之,分階段的漸進式改革及其新舊體制的摩擦和矛盾為各種非規制經濟的尋租行為留下了體制空間,“增長聯盟”所帶來的經濟增長的種種表面的短期的“積極效益”,實質上是以犧牲整體制度的完善、社會的公平與經濟的可持續發展為代價的。

(四)

基于上述,政府管理最大最突出的問題依然是政府不能正確對待和處理與企業、市場和與社會治理的關系,拆分“增長聯盟”,構建公共服務型政府成為政府職能改革的最大任務。

第一,構建更加合理的政績考核體系。單純從經濟指標上來考核地方政府,在實踐操作中已經被證明是十分片面的,同時這也是地方主義觀念盛行的原因之一。如果能將環境保護、居民滿意度、推進社會公平等指標加入到政績考核的體系中,地方政府在決策時,將會更多地考慮這些因素,因而會減少與中央政府在政策理解方面的差異,中央政府與地方政府的政策博弈必將減少。

第二,科學合理地進行利益分配,實現中央與地方的利益均衡。在劃分中央與地方事權時,應遵循受益原則、行政管理原則、國家利益原則。受益原則簡言之就是誰受益、誰管理;誰制造危害、誰負責。(下轉第23頁)(上接第19頁)行政管理原則就是對于無法用受益范圍劃分的上下級政府共同承擔的經濟行政或者社會行政事務,按照行政管理的一定標準來劃分。國家利益原則是從國家的政治、經濟、社會的高度出發,為維護國家的統一和主權,協調中央與地方以及地方各級政府之間事權關系的準則。要合理區分整體利益與局部利益,局部利益要服從整體利益,但必須堅持統一性與靈活性的協調。地方政府必須克服狹隘的地方主義觀念,堅決貫徹和執行中央政府的各項政策,服從和服務于中央的全局利益,維護中央政府的權威。地方政府作為利益主體所具有的利益訴求要在中央政府政策的制定、執行和評估等過程中得到適當的體現。中央政府制定政策必須盡可能地照顧各方利益,使發展中出現的利益差別在不同的地區間實現合理分布。通過中央政府有效的宏觀政策調控,實現各利益主體之間利益的協調和均衡,促進社會的和諧發展。

第三,進一步推進政府職能轉變,建立公共服務型政府。政府的本質是為社會提供公共產品。在市場經濟條件下,政府的主要任務應當是提供公共產品,維持市場秩序,承擔改革成本,建設公共服務型政府成為新階段我國政府職能轉變的基本目標。[3]39本世紀初興起于美國的新公共服務理論認為,政府提供服務的對象應是全體公民,而不僅是單一角色的生產者或提供者,公共利益是政府活動的前提與生命。如何滿足人們的公共需求問題,進一步加強和改善公共服務、提供更多更好的公共產品,正確引導人們的公共需求,是中國政府必須面對并著力加以解決的問題。市場經濟要求政府的有效管理和干預,主要限定在公共服務的范圍。我國現階段突出的社會矛盾和社會問題,如就業問題、收入分配及差距不斷擴大問題、社會保障問題等,已經使我國市場經濟的良性運行,經濟的持續快速發展面臨嚴峻的挑戰。為此,我國政府公共服務的近期目標應從注重效率向更加注重社會公平轉變。目前,貧富差距持續擴大、弱勢群體不斷增多、社會群體性事件不斷增加正是社會亟需公平的一種外在體現,這要求政府職能必須進行相應的轉變,對社會相關利益群體進行協調,加快社會多層次保障體系的建立,加快就業體系的改革與完善,加快分配制度的改革。

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[責任編輯:孫 巍]