政務超市：政府治理轉型的方向

李永生

摘 要:自南京首創政務超市以來,各地紛紛以構建政務超市為提高政府治理水平的途徑。隨著政府改革的深入,未來政府應該以完善政務超市為方向,從而促進政府改革目標的實現。

關鍵詞:政務超市;政府;治理

中圖分類號:D630 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)10-0024-02

一、政務超市的由來

政務超市(political affairs supermarket)指政府以商業化運作方式和經營管理模式推行公共服務,強調政府在提供公共服務和改進管理方式的過程中簡化辦事程序、完善辦事流程、注重雙向交流和提高服務質量,為公眾提供方便快捷的辦公場所,以新觀念、新程序和新手段優化各項服務工作,達到降低行政成本、提高行政效率、增強公眾滿意感的目的[1],這既是政府職能轉變的重要形式,也是政府服務創新的表現。政務超市最早可追溯到20世紀80年代的西方政府改革,其關注政府運行的成本和效率,通過競爭導向、顧客導向、服務導向和結果導向精簡機構和人員,提高辦事效率。90年代興起的新公共管理運動進一步掀起大規模的政府改革之風,明確政府改革的目標即引進企業成功的管理經驗和方法,轉變政府工作的重心,有效提供公共產品和服務,以最少的投入獲得最大的產出,為政務超市的出現提供了理論和現實的依據[2]。我國政府改革的深化,2000年10月16日,南京市下關區委、區政府在其轄區的小市和熱河南路兩個街道推出行政服務新形式,即把民政、就業、城建、經濟、信訪、法律、行政等八大類40余個服務項目的行政功能集中在一個大廳或幾個窗口集中辦理。這一公開透明的形式具有可選擇性、便捷性和多樣性的特點,類似于“超市”,因此被形象地稱為政務超市,這是深化我國行政管理體制改革過程中出現的新形式,符合我國服務型政府構建的需要。隨著人民多樣化需求的增加,全國各地區相繼建立了“下崗職工再就業超市”、“民工超市”、“行政服務中心”、“行政審批服務中心”、“政務服務中心”等多種政務超市的形式,在為人民辦實事方面發揮了重要作用[3]。

政務超市不僅是將各科室、各部門簡單集中到一個窗口或部門聯合辦公這一形式上的變化,關鍵是要以“為人民排憂解難”和“滿足人民需要”為宗旨,以節省時間為原則,加強政府與人民的溝通,改變不適應市場經濟發展需要的行政管理體制,給政府機構的調整和改革注入新的活力,聯合政府各職能部門并為各部門搭建了溝通和合作的平臺,轉變政府工作作風,既方便了人民,又提高了效率,因此,這一形式標志著我國行政國際化的起步,體現了我國行政體制與國際的接軌。

二、構建政務超市的意義

市場經濟的發展要求我國政府由單獨治理向多元治理轉變,強調政府與非政府組織、國家與社會、公私部門的合作治理,政務超市對完善和彌補政府治理缺陷具有重要意義。

1.公開政務信息。政務超市最大的特點是公開政府辦事程序和服務項目,實現“繁文縟節”向“一步到位”的跨越,體現了“親民、便民、利民”的原則。通過公開政務信息促進政府與人民的溝通聯系,增進了政府與人民的感情,有利于人民對政府各項工作的監督并在一定程度遏制了腐敗的滋生,轉變了僵化的政府工作作風和繁多的審批程序,提高了政府績效。

2.轉變政府職能。提高政府治理水平需要切實轉變政府職能,使政府在公共事務管理中發揮有效職能,政務超市是政府設立一個或幾個部門和窗口集中辦理人民所需的各項事務,將眾多工作予以合并的重要舉措。隨著目前工作重心的轉移和工作內容的增加,政務超市的運行在提高政府辦事效率的同時也實現了政府職能的轉變,體現了政府職能的創新。

3.提高公務員的效率意識和服務意識。政務超市要求政府機關公務員改變辦事拖拉、態度惡劣和不負責任的現狀,提高了公務員的效率和服務意識,促使公務員明確政務超市構建的意義,把工作績效觀念轉移到日常工作中,推行“立即辦、限時辦”的一站式服務,提高其辦事效率和服務水平,提升了政府形象,更好地服務于人民。

4.加強政府各部門的合作。政務超市遵循“聯合辦、轉報辦、解答辦、勸慰辦”的服務方式,將工商、稅務、金融、計經委等數十個科室的工作合并,打破部門之間的壁壘,形成網絡化、無縫隙化的服務體系,使不同部門的人員在同一地點能夠同時工作,解決了“門難進、人難見、臉難看、事難辦”的衙門式工作方式,避免了相互推諉和扯皮的弊端,迎合了政府大部制改革。

5.符合我國服務型政府建設的需要。十七大報告指出行政管理體制改革的方向是構建服務型政府。隨著社會的發展和人民參政意識的提高,人民需求有所增加,要求政府以服務為導向為人民提供高質量的公共服務。政務超市實現了服務方式的方便快捷,摒棄了傳統官僚制壟斷和強制的特點,促進政府由管制向服務的轉變,體現出“以民為本”、“官為民”等現代民主行政精神,為政治、經濟、文化和社會等方面提供了一個良好的服務環境[4]。

6.加快我國電子政務的發展。政務超市倡導方便快捷的服務,提升了政府公共服務的現代化品質,形成了政府與人民、社會的互動,優化了政府與服務對象之間的“界面”。隨著信息化、網絡化社會的發展,政府與社會之間架起的溝通網絡平臺也促使政府全面開放門戶網站,設立民主信箱、定期開展民意調查,根據調查情況改進工作方式和服務內容,實現部門之間信息交換、資源共享和互聯互通[2]。

總之,政務超市優化了政府內部業務流程與外部服務流程,簡化了程序、提高了服務質量,實現多頭操辦向“一門式”服務的跨越,符合我國行政管理體制改革和政府職能轉變的需要。

三、政務超市發展中的問題

盡管政務超市對規范政府治理、提高辦事效率和提升政府形象等方面成就顯著,但我國政務超市的建設時間短、相應機制還不健全,還存在以下幾個方面的問題:

1.觀念視角褊狹。由于觀念不到位,某些地方政府對政務超市的全面實施、運行環境及工作轉型認識不到位,并沒有從理論上反思政務超市建設中的成就和經驗,也沒有認真總結和分析,對政務超市的理解只停留在抓紀律和改進工作作風等表面層次上,有些公務員甚至懷疑政務超市建設的作用和效果,認為可能只是形式上的變化,這種褊狹的觀念使政務超市的全面推行還需要較長時間才能完全改變政府僵化的辦事程序。

2.服務項目覆蓋面窄。政務超市所體現的一門式服務目前只覆蓋社會保障、民政事務、市容管理、就業服務、信訪接待、工商咨詢管理、稅務征收、綜合服務以及人大代表工作等九類,而更廣泛的公共服務并沒有完全納入政務超市的服務領域,無法滿足公眾對更廣泛領域的公共需求。無法滿足這些領域或地區公共需求的擴大和人民的實際需要。另外,政務超市真正發揮作用的地方集中于大城市,而中小城市或縣級以下行政單位政務超市的建設速度緩慢或只是表面工程、形式主義,也制約了政務超市的服務范圍。

3.政務窗口權力有限。盡管政務超市形式下要求各項工作都集中于一個窗口或部門咨詢辦理,但政務窗口的權限只涉及到日常具體接待,簽字蓋章方面只作為簡單的“收發室”,而某些重大事務或急需處理的問題上只發揮“催促辦理”的作用而沒有行政審批的最終決定權,仍然需要請示上級部門才能辦理,表明政府對這些領域還沒有完全放權,限制了政務超市的發展規模。

4.法制化程度不高。當前,政務超市還缺乏相關的法律規定,法制化建設任重而道遠,不利于提高政務超市的運營機制和水平,也難以固化政務超市發展中取得的經驗和成就,造成政務窗口工作人員辦事無相關法律法規可遵循,不能以法律原則開展各項工作,有些事務上還存在著主觀臆斷和隨意草率等問題,這些都成為政務超市構建亟待改進的問題[5]。

四、完善政務超市的路徑選擇

為進一步有效地促進政府治理轉型,必須努力構建好政務超市。為此,我們必須做好以下幾個方面的工作:

1.定位政府角色,積極轉變職能。市場經濟的發展對政府行為產生了深刻的影響,政府必須要改變傳統的中心地位,構建服務導向機制為本地區各方面的發展提供相關服務。為此,政府應在協調社會秩序、監管市場、推動經濟宏觀發展等方面發揮作用,實現由直接控制和干預向間接調控和服務轉變,改革的重點是以科學、合理、公開、效率的原則精簡機構、裁汰冗員,全面清理和大幅度減少行政程序并實現充分放權,變權力為服務大幅度提高政務超市的運行效率。

2.改革政府體制,創新政府機制。為適應經濟全球化和社會快速變化的現實情況,政府要充分發揮政務超市的積極作用,以靈活化、扁平化、彈性化的組織結構重塑政府機構,改革治理體制和科層制結構,減少中間執行層膨脹所造成的行動延遲和效率低下,縮短時間提高效率,為人民提供方便快捷的服務,提高政府應對社會變化的能力,在此基礎上創新政府運行機制,以創新為契機堅持貫徹首問負責制、公開承諾制和監督反饋制等,帶動各項事務的發展,使政務超市在政府各部門、各環節上都發揮作用,提高政務超市的運轉效率。

3.落實部門職責,增加服務內容。政務超市窗口不是政府辦公場所的簡單轉移而是政府部門職責明確化的重要表現。因此,政務超市窗口的服務要體現“一站式辦公”、“一條龍服務”、“陽光下服務”、“規范化操作”的辦事原則,進一步落實各部門的職責。隨著人民需求的復雜多樣,政府要將人民普遍關心的社會治安、教育就業、醫療衛生、社會福利、環境保護、公共基礎設施等民生問題納入政務超市的服務項目,設立談心門診、法律咨詢、街道領導信息、直通電話、領導接待日等服務,并根據人民需求及時更新服務內容。

4.深化人事改革,提高辦事能力。政務窗口工作人員的素質和能力直接決定了政務超市的運行水平,因此,在深化人事改革的基礎上形成公開選擇、競爭上崗、“能者上、平者下、庸者下”的用人機制,定期對政務窗口工作人員進行考核,將服務態度、工作效率、創新能力等作為標準考核工作人員,教育工作人員牢固樹立“為人民服務”的觀念和“公仆”意識,完善投訴待崗制、違規待崗制、監督反饋制、績效考評制、失責追究制等制度,通過教育和培訓使服務觀念深入人心,保證每一個公務員認真負責,并敢于接受人民的監督和評價。

5.培育社會組織,共建政務超市。社會組織是政府與市場、社會聯系的紐帶,承擔著部分政府職能,在提供公共服務、滿足人民需要和協調政府與社會關系方面發揮積極作用,為實現政務超市的建設目標就要充分發揮社會組織的優勢,鼓勵中介機構、民營企業共同參與政務超市建設,實現“弱政府、強社會”的治理模式。政府則通過外包、民營化改革以及契約、委托等形式培育與社會組織責任共擔、利益共享的伙伴關系,形成政府與社會組織的協作治理,共建政務超市。

6.注重服務效率,完善電子政務。充分利用信息技術搭建政府與人民網上溝通的平臺,全面開放政府門戶網站,以公開、透明的工作方式實施網上辦公與操作。進一步實現信息資源的整合和共享,對局域網合理布局,實現省級、上下級以及部門之間的信息共享[6]。拓展服務空間,提高政務超市的工作效率。研究和開發適合政務超市服務內容的軟件系統,加快“網上虛擬市級政務服務中心”建設,利用網絡建設進行政策宣傳、部門業務介紹、信息公告、資料查詢等單向服務或傳輸資料,解答百姓疑問、網上申報、網上許可、網上年檢、電子民意信箱、網上民意調查、網上投訴、問題處理反饋等雙向服務,提高政務超市的運行效率。

隨著政府治理的轉型,以政務超市為政府治理轉型的方向,擴展服務內容和空間才能提高我國政府治理的效率,實現政府改革的目標。

參考文獻:

[1]陳虎,吳艷.“政務超市”:新時期政府公共管理的新模式[J].黨政干部論壇.2004,(4).

[2]王佳潔.政務超市:打造地方服務型政府[J].消費導刊.2007,(4).

[3]劉婧,陳虎. 政務超市:重塑地方政府的一項運動[J].決策參考,2004,(7).

[4]張建忠.“政務超市”悄然步入百姓中間[J].價格與市場.2002,(1).

[5]李金龍.執行局:政務超市的漸進發展趨向[J].中國行政管理,2007,(6).

[6]謝慶奎,佟福玲.服務型政府與和諧社會[M].北京:北京大學出版社,2006:42-44.

[責任編輯:閆生金]