論新農村建設的多元化投入

趙長啟

摘 要:我國城鄉之間非對稱的財政供給體制導致了農村基礎設施建設和公共服務方面的供給遠遠不能滿足農村的實際需求。農村金融結構與農村經濟結構極不對稱,這種不合理的農村金融制度導致了農村的正規金融機構無意向“三農”提供貸款或在這方面缺乏效率。新農村建設必須從改革和完善財政體制及政策、創新農村金融機制、鼓勵社會力量參與等多方面加大資金投入。

關鍵詞:新農村建設;財政支持;農村金融;社會力量

中圖分類號:F320 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)10-0066-03

隨著農村經濟體制改革的不斷深化和現代農業的扎實推進,農村經濟社會發展的資金投入范圍得到了進一步拓寬,資金需求總量呈現出逐步擴大的趨勢。然而由于農村金融市場的缺陷和長期以來政府財政投入不足,加之鄉村債務包袱沉重,農民收入增長緩慢,致使農村和農民生產生活合理的資金投入需求并未得到充分的滿足,農村經濟社會發展投入乏力、農戶貸款難的問題依然沒有解決。因此,十七大報告明確要求“加大政策支農惠農力度”。資金投入問題是社會主義新農村建設的一項關鍵而長遠的任務,這在社會主義新農村建設的初期顯得尤為重要。

一、新農村建設資金投入面臨的問題

社會主義新農村建設迫切需要大量的資金投入。當前新農村建設資金投入主要面臨以下問題:

1.財政投入不足使農村基礎設施建設和公共服務方面的供給遠遠不能滿足農村的實際需求。近幾年,各級政府特別是中央政府顯著增加了在“三農”方面的投入,重點用于農村基礎設施建設、農村社會事業和農業補貼三個方面。2008年中央財政共投入“三農”資金5955億元,加上地方各級政府的投入,使農村基礎設施建設和公共服務得到了一定改善,但財政投入總量不足,地方“三農”配套資金難以到位,一些有限的財政支農資金條塊分割、多頭管理、分散使用、整合力度不夠,嚴重影響了農村公共產品的供給。目前農村基礎設施建設還很薄弱,公共服務依然欠缺,特別在一些貧困地區,問題還相當嚴重。一是交通不便利,極大的束縛了農村的發展。二是有些村莊架設的電線已老化,導致供電能力低,電力弱,線路電耗高,并且容易斷電,而在用電高峰期特別是在夏季,供電也很不穩定,嚴重影響了農民的生產生活。三是農田水利設施建設老化。四是教育、醫療、文化、信息、娛樂等條件較差。

2.現行的農村金融組織和金融市場體系無法滿足農村經濟發展的需要。在近幾年解決“三農”問題的過程中,財政走到了前臺,而金融機構對農業和農村經濟發展的支持遠遠不夠,其主要表現為:一是農村金融組織呈萎縮狀態,“三農”貸款難的問題比較突出。中國農業發展銀行作為政策性銀行業務單一,資金投資范圍狹窄,支農作用弱化;中國農業銀行隨著股份化改革進程的加快,業務大踏步地退出農村,對農民和農村企業的貸款不斷減少;農信社普遍存在著歷史包袱重、資本充足率低、資產風險大、信貸質量差、融資能力不強等諸多問題,對“三農”支持遠遠不足。二是農村金融資源大量流失。據資料顯示,1994年到2008年全國農村存貸差額累計達到10萬多億元,2005年為農村服務的主要金融機構共從農村轉移了1.87萬億元,其中僅郵政儲蓄從農村吸收的存款余額就達到8839億元。郵政儲蓄“只存不貸”,成為農村資金的“抽水機”。三是農村金融市場體系不完善、發展滯后,使得“三農”貸款的正規渠道不暢,致使各種民間借貸隨即出現,既擾亂了金融市場秩序,又提高了農民融資的成本。四是在我們各級政府的發展規劃和十一五規劃中包括新農村建設規劃中,都很少把農村金融作為一個重要內容列入規劃。

3.全社會力量參與新農村建設的動力不足。主要表現為,有些單位和個人還存在著與己無關、等待觀望、恩賜給予等思想觀念,對建設社會主義新農村這一偉大事業認識不到位。一些幫建單位對幫建工作重視不夠,投入不力,盡做些表面文章。

4.沉重的鄉村債務包袱影響了本已捉襟見肘的“三農”資金投入。鄉村負債是我國社會經濟轉型期的特殊產物,也是困擾新農村建設的突出問題。目前我國的鄉村負債數額至少在4000億元以上,其中鄉鎮負債更為突出,全國65%的鄉鎮都不同程度的負債,全國鄉鎮平均債務至少400萬元以上,而西部地區更為嚴重,許多鄉鎮已經惡化為“吃飯財政”甚至“討飯財政”。鄉村巨額債務負擔影響了金融、社會力量等的資金投入,直接或間接地阻礙了新農村建設的步伐。

二、新農村建設中資金投入不足的原因分析

在市場經濟規律的作用下,作為重要的生產要素之一的資金,必然向利潤大、回報率高的地區和行業流動、聚集。當前,農業依然是我國的弱質產業,在農產品生產領域里,投入產出已經嚴重不合理,農業成本居高不下,使我國主要農產品喪失國際競爭力。國際經驗也表明,工業化加速時期必然出現農業的產值份額和農民收入增長幅度的相對下降,在此期間,農村資金加速向城市流動,正是市場規律作用的必然結果。

1.財政支出上的傾斜。在過去的半個多世紀里,為了推動經濟現代化的步伐, 我國有意無意地采取了重視工業輕視農業、重視城市發展輕視農村發展的非均衡發展戰略,由于公共財政投資重點在城市,政府的公共資金主要用于城市和工商業的建設和投資,滿足了城市居民的需要,這樣在農村的基礎設施投入勢必很少,農村公共產品提供嚴重不足,社會事業欠賬較多,損害了廣大農民的根本利益。近年來,財政支農投入高度依賴中央政府,而地方財政的農業支出比重卻呈下降趨勢,地方政府尤其是經濟發達地區政府用于新農村建設的投入不足,也影響了新農村建設的步伐。

2.農村金融結構與經濟結構不對稱。農村金融的組織模式根本不按照經濟、集約、效率的原則進行架構安排, 而是按行政體制、行政區劃和政府層次序列而設置, 具有極強的行政耦合性,這種不合理的農村金融制度安排,導致了農村正規金融機構無意向農村和農業提供貸款或在這方面缺乏效率 。而在我國農村,非正規金融發展又受到政府限制, 始終處于“黑市”狀態的局面, 從而造成農村金融業務的“非農化”, 導致農村金融資源進一步外流,農村金融事實上成為工業和城市向農業和農村剝奪經濟剩余的工具。另外,農村資金需求市場具有份額小、分散性強、風險大等特點,一般商業金融機構不愿在農村開展業務,農民所需小額貸款,主要來自農村信用合作社、郵政儲蓄和一些民間融資組織。各有關銀行將縣級機構的貸款權限上收,嚴格控制向縣級以下地區發放貸款就是鮮明的例證。

3.全社會力量參與新農村建設的政策和法律不到位、難落實。參與村企結對活動并符合相關規定的企業,因生產發展需要建設用地的問題、企業建立農業產業基地,組建農民專業合作社和農產品配送中心等,財政支農專項資金補助的問題、為農村提供垃圾處理、污水處理、畜糞處理、保潔、生產有機化肥等服務所得的勞務收入,企業向新農村公益性項目建設捐贈的稅收問題等。有哪些優惠,有那些保障都有待制定政策來明確。目前《農業法》對農業投入的規定比較籠統,對各級政府財權和事權的劃分、資金用途沒有明確規定?！额A算法》也沒有明確農業支出在財政預算支出中的比例。農民的自身素質、眼前利益、地方保護主義以及行政效率的低下等使得政策和法律難以落實。

4.鄉村債務化解艱難。鄉村債務的形成,有較長的歷史過程和較為復雜的社會背景,解決需要一個較長的過程,不能一蹴而就,如果不從根本上解決,必然會導致舊債未還又添新債。

我國社會主義新農村建設物質技術基礎脆弱,投資供給嚴重不足,其根本原因是沒有樹立科學發展觀和缺乏現代市場經濟理念,對傳統城鄉二元結構下陳舊的財政體制、金融體制改革不徹底的結果。

三、加大新農村建設資金投入的建議

1.財政支持是投入的關鍵。新農村建設是一項龐大的工程,由于我國目前農民的收入水平總體較低,需要國家財政的大力支持,甚至經濟落后地區的農村可能在財力上絕大部分依靠國家的財政支持。工業反哺農業是經濟發展到一定階段的普遍規律,發揮財政資金對社會資金的吸附和引導作用,加大對農村農業投入力度,也是國際上行之有效的慣用方式。最近幾年,按照“多予、少取、放活”,重點是“多予”的方針,我國出現了“以工補農,以城帶鄉”的政策轉向,當前抓住這個機遇必須做到:

第一,中央和地方政府應繼續制定出臺更多惠及“三農”的長效政策,增強支持力度,擴大支持范圍,完善支持機制。特別是地方政府要加大對三農的投資力度。當前無論從農業農村發展的內部需求看,還是從國家綜合實力看,大幅度增加對“三農”的投入是難得的機遇期,這樣才能確保農業農村的弱勢地位有一個根本的好轉。

第二,注重支農投入的法律法規體系建設,明晰各級政府的投入責任。應制定更加具有約束力、可操作的法律條例和細則,保證支持農業的政策措施落到實處。新農村建設需要各級政府共同承擔責任,應在完善財政體制的基礎上,明晰各級政府的投入責任。同時,在政策上明確地方政府從土地出讓金中提取更大的比例用于新農村建設。

第三,創新財政支持新農村建設的工作機制。財政支持新農村建設不能“穿新鞋走老路”,要在創新機制上做文章,在提高效率上下功夫。首先,創新資金整合機制。新農村建設的關鍵是資金整合,難點也是資金整合。要本著積極穩妥的原則,圍繞示范村建設和農村基礎設施建設進行整合,資金整合要以一定區域為主體,以新農村建設規劃為引導,以項目為平臺,在規劃和立項上形成捆綁。采取“渠道不亂,性質不變,適度集中,捆綁使用,各計其功”的辦法進行整合。整合主要有三種方式:一是項目捆綁式。圍繞示范村的項目建設規劃,在各部門編制年度項目計劃時,把方方面面的資金整合起來,集中用于示范村建設。各級財政部門(資金整合辦公室)具體負責捆綁各部門資金,按照每年新農村建設總體規劃和全年支農資金總規模算出所需捆綁資金比例,與業務部門進行溝通和協調,提出年度整合計劃。本方式主要適用于新農村示范村建設。二是資金引導式。按照中省提出的“群眾打底子、交通鋪面子”的工作部署,各級財政部門要拿出一部分資金,采取以獎代補的辦法,支持鄉村道路建設,最大限度地吸引交通部門的支持和投入。本方式主要適用于鄉村道路建設。 三是綜合補貼式。積極推行農民補貼資金“一卡通”、委托金融機構直接發放等有效形式,使各項補貼更直接、更有效地到農民手中。本方式主要適用于種植大戶和農村各個家庭。其次,創新示范村建設項目管理機制。要積極借鑒國際援助計劃項目的管理模式:一是項目管理機構要相對獨立。示范村要成立新農村建設項目管理小組,由村委會、村黨支部、村民代表組成,村民代表的人數要超過小組人數的半數以上。村項目管理小組獨立行使管理職責,在業務上接受上一級資金整合辦公室的指導。二是項目的實施要公開透明。項目的實施方案、工程預決算等必須向村民張榜公布,工程實行招投標制和村民監理制。三是項目的后續管理要市場化。有收費收入的項目,后續管理實行“民辦公助,民營民管”的市場化管理;沒有收費收入的純公益性項目,后續管理承包到人,管理費用由村委會和財政分擔。四是資金管理要規范化,防止財政支農資金亂用。再次,創新財政支持新農村建設的組織協調機制。社會主義新農村建設涉及方方面面,必須要有專門機構負責具體工作。各級財政部門要在新農村建設工作領導小組領導下,成立資金整合辦公室,辦公室設在財政部門,主任由財政部門主要領導兼任,主要負責規劃編制的審核、資金的整合、項目審核、資金的管理,并參與新農村建設的考核,對新農村建設成績突出的地區采取以獎代補的形式給予獎勵,確保新農村建設扎實穩步推進。

2.金融組織是投入的支撐。對商業性金融對農業的支持,怎樣找到一個商業運作和服務“三農”有機的結合點,既能夠支持“三農”,又能夠商業運作,這確實是一個難題。盡管從商業化原則的角度來看,資本的本質是不愿意支持“三農”的。但公司治理中一個重要的原則就是相關利益的原則,要求所有的金融機構都有支持“三農”的責任。根據國家“建立市場主導與政策扶持相結合的分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的城鄉金融資源配置體系”的基本政策導向,當前要做好以下工作:

第一,加大對農村金融的政策支持力度。農村金融的政策扶持和支持問題是目前農村金融問題的癥結之一。既然新農村建設在當前是經濟的重心和重點,因此與新農村建設有關的農村金融應該成為各級政府從政策層面支持的重點之一。深化中國農業銀行改革,穩定和發展其在農村地區的網點和業務;完善中國農業發展銀行功能定位和運作機制,適當擴大政策性業務范圍;繼續深化農村信用社改革,不斷完善產權制度、組織形式和內控機制;政府調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策。這些都是為了激活農村金融市場,從根本上解決農村地區金融機構網點覆蓋率低、資金供給不足、競爭不充分等問題的有效辦法。

第二,推動郵政儲蓄銀行積極參與新農村建設。其一,郵儲銀行具有網絡優勢。網點有36800多處,排全國第一,深入農村解決了渠道問題;其二,有成本的優勢。郵政的員工、投遞人員每天深入到千家萬戶去送信、送報,和農民有感情,更重要的是了解農民的信譽;其三,注重IT建設。一些業務可以集中在總部,通過宏觀數據的分析來確定每一地區、每項產品的風險情況,有針對性地加強管理。

第三,規范民間信貸,發揮其應有的作用。據估算,民間資金總量至少在2萬億元左右,現在釋放民間融資的活力,對拉動民間投資,保經濟增長意義很大。但政策也要把握好規范和激勵的尺度,以真正起到引導民間融資的效果。應允許個人成立放貸機構。央行個人信用報告應當盡快市場化。

第四,要引導農村金融機構提高創新能力,探索支農服務新產品、新服務,尤其要在推廣農戶小額信貸、聯保貸款、農村小企業貸款等信貸產品上取得成效。我國農村金融發展的路徑選擇可以用四個字概括:即“抓大放小”。抓大就是完善農村金融市場;放小就是推進小額信貸業務。農村金融發展不起來,歸根結底就是因為農村金融沒錢可賺、農村金融風險大?，F在誰都不愿意做農村金融業務,實際上就是農村金融市場在機制建設和運作上有缺位。現在的農村金融市場主要是一個銀行的市場,實際上也就是一個貸款市場,期貨市場、保險市場的內容很少,也正是這兩部分缺位導致信貸市場不完善。因此,農村金融更重要的方面就是要完善市場體系和市場環境建設。所謂放小,就是推進小額信貸業務。放開小的才能搞活農村金融,開展小額信貸,是尋找了一種大銀行不愿意做,風險又相對高的一種與服務型相結合的方式,是在夾縫中求生存,是通過各種小機構把這些業務遍布到農村的各個角落。要推進小額信貸業務,需要解決三個問題,一是監管問題,是審慎性監管還是非審慎性監管;二是風險控制問題;三是建立存款保險制度。這是“放小”的前提。

3.社會力量是投入的補充。建設社會主義新農村是全社會的共同事業。黨的十六屆五中全會指出:“要充分發揮各方面的積極性,引導社會各方面力量共同參與,使新農村建設成為全黨全國的共同行動。”要鼓勵社會資本、產業資本進入農村發展產業,鼓勵社會力量進入農村發展社會事業,鼓勵農民組織起來合作利用當地資源發展現代農業。一是要真正落實好現已制定出臺的包括稅收、獎勵、補助、參股、貼息、擔保等支持措施。尤其是由政府財政承擔的哪部分資金要守信、及時、足額、便捷、安全到位。二是采取靈活多樣的方式,參與新農村建設。首先,開展結對幫扶。黨政機關、大中專院校、人民團體和國有大中型企業或國有控股企業,要積極開展結對幫扶活動。鼓勵其他工商企業、社會團體、中介組織結對幫扶。引導非公經濟人士支持新農村建設。其次,專項對口支持。各行各業可以根據自身特點,開展專項對口支援活動。要加大城市智力資源對農村的支持,加大城市科技、教育、醫療等方面對農民的服務。再次,資金或實物扶持。可以贈送新農村建設需要的各類物資,如農村適用的各類建材、圖書、體育器材等,或提供農民生產生活中適用的各種設備,或給予新農村項目建設資金支持等。最后,開展志愿推進行動。動員社會各階層和各領域的人士,開展各種形式的服務農村志愿者行動。

4.化解債務是投入的前提。要多管齊下,綜合治理,化解鄉村債務,為加快新農村建設掃除障礙。

總之,要通過投入的規范和調整,建立各級政府投入點,政策優惠減免點,金融信貸支持點,受益群眾掏一點,包扶單位贊助點,社會各界捐贈點的新農村建設投入機制。

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