歐盟環境執法ＰＰＰ原則及其例外考察

李　本

摘 要:歐盟在環境執法領域一直推崇PPP原則。事實上,通過考察歐盟環境執法不難發現其政策是以PPP原則為主,以環境補貼為輔的雙管體例。這種制度設計在很長時間維持著歐盟環境與國際貿易制度的平衡,使歐盟得益匪淺。針對中國在貿易與環境可持續發展問題上遭遇的挑戰,中國應借鑒歐盟體例,以環境補貼戰略為重點,以政府主導為主,充分用足WTO綠燈補貼的相關規定;同時補貼制度應和其他相關制度相配套,真正減少對內對外貿易與環境平衡問題的困擾。

關鍵詞:歐盟環境執法;PPP原則;環境補貼

中圖分類號:DF404 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)10-0121-03

(一)

多年來,歐盟環境執法一直宣揚PPP原則,甚而有歐盟學者將PPP原則稱為無補貼原則。與此相對的是,歐盟對自己的環境補貼政策諱之莫深。究其原因在于環境補貼政策在WTO框架下受到很大爭議,很可能受到他國反補貼攻擊,而彰顯PPP原則似乎代表更高的環境標準。

補貼與反補貼,包括農產品的補貼與反補貼,是國際貿易中各國爭議最大的議題之一。農業補貼問題引致坎昆會議失敗并致多哈議程踟躇不前,環境補貼問題同樣使WTO難以協調。在實踐中,環境補貼與農業補貼緊密相連,往往一項補貼既是環境補貼也是農業補貼。事實上,通過考察歐盟環境執法不難發現其政策是以PPP原則為主,以環境補貼為輔的雙管體例。這種制度設計在很長時間維持著歐盟環境與國際貿易制度的平衡,使歐盟得益匪淺。

PPP原則即“The Polluter—Pays—Principle”,簡單講就是“誰污染,誰承擔”。 從國際經濟法的視域來看,PPP原則長久以來充當著連接環境和貿易政策的橋梁。它首次是由國際貿易與投資政策委員會于1971年提出,當時提倡“應確保將控制污染的費用反映在成品的價格中”。該原則于1972年被OECD(經濟合作與發展組織)采納,并予以推介。根據經合組織的解釋:“PPP原則是指制造污染者須承擔實施以上所涉及的政府決定的減低污染的措施,這些措施不應有使國際貿易與投資出現重大扭曲的補貼產生?！?[1]

在PPP條款之下,污染者是否要支付除政府要求的水平外的降低污染費用?為降低污染目的而設的環境保護補貼,依PPP原則是否可能被闡釋為對國際貿易產生重大扭曲作用的行為?這兩者是一種什么關系?

環境補貼是指政府在經濟主體因認識上的偏差或資金上的私有制不能有效進行環保投資的情況下,為了解決環保問題,或是出于政治、經濟原因而對企業進行各種補貼,以幫助企業進行環保設備、環保工藝改進的一種政府行為。[2]目前,環境補貼采取的形式主要有:支付現金、稅收激勵和豁免、政府環境保護投資或政府以優惠利率提供貸款等。

根據WTO一攬子協議中《補貼與反補貼措施協定》(以下簡稱SCM協定)的規定,從補貼是否可被允許的角度,以及補貼是否會造成國際貿易重大扭曲,SCM協定將補貼分為禁止的補貼、可起訴的補貼和不可起訴的補貼三類。該協定將環境補貼置于不可訴范疇,同時對其不可訴提出條件。SCM協定關于環境補貼的規定如下:如果一個國家通過了環境保護的新法規,為了實現新法規提出的要求,某個企業必須對現有設備進行改造,這些改造對企業構成很大負擔,則政府可以對此提供環境補貼,這類補貼不可訴的條件是:(1)資助是一次性,非重復的;(2)資助數額在適應性改造工程成本的20%以內;(3)資助不應包括對輔助性投資的安裝、試驗費用;(4)資助必須與企業減少污染有直接和適當的關系,不應包括制造業能節約的成本;(5)資助應當是普遍的,所有能使用新設施或新方法的企業都應當能獲得資助。目前,SCM協定關于環境補貼政策受到的爭議主要集中在兩方面:一是對環境補貼的界定和分類問題;二是SCM協定關于環境補貼的政策在立法技術層面妥當與否問題,也就是環境補貼是否可能被濫用,從而造成國際貿易重大扭曲發生?；诖?WTO在新一輪議程中,將對環境補貼條款進行完善。

《世界貿易組織多哈第四次部長級會議部長宣言及決定》中決定內容的第10.2部分談到:“注意到發展中成員為達到合法發展的目的所實施的,將地區增長,技術研究和發展資助,生產多樣化和發展以及生產環境有利方法的實施的措施當作不可訴補貼的建議,同意根據以下第13段處理該事項。在談判過程中敦促各成員在對該類措施提出質疑時保持必要的克制?！盵3]這意味著,各國的環境補貼政策在相當長的時間里會處在灰色區域,各國包括歐盟會對自己的環境補貼政策諱莫如深。

如果審視歐盟關于PPP的早期文件,不難發現,PPP原則最初的宗旨是推廣以效率為目的的費用分配準則。“由私人成分采取的降低污染所產生的費用應由私人成分承擔,不能由政府撥款或補貼來補償”。歐盟認為,治污的首要動機是效率,而不是衡平或公平。通過向私人成分分配降低污染的費用,市場價格會更準確地反映社會生產成本。這樣就會通過降低消費污染性產品的方式來鼓勵降低污染。歐盟執行PPP原則通過各種政策手段達到。諸如從規定特定技術,特定來源流出和排放的限制,到采用經濟手段,如污染收費、降低污染補貼、征收污染稅等等。

歐盟學者認為PPP原則要求污染者支付降低污染的費用以達到“合適的”污染水平,但是并不要求支付剩余污染費用。因此有歐盟學者將PPP原則稱作“無補貼”(no subsidy)原則,但也有學者認為并不盡然:設想將補貼發放給一個機構,讓他們用補貼把污染降到目標水平下,這種補貼使機構降低污染的費用達到這樣一個定位——其邊際降低成本,無論是用于降低產量和利潤或降低污染的費用,都正好與補貼相等。機構繼續污染的機會成本是必須放棄補貼,而在污染收費系統中,其費用還須是稅收。這兩者都對增加機構的邊際成本有影響,從這個意義上講,污染費用最終還是得以在機構內部化,這樣PPP原則也就不顯得和補貼相違背了。[4]其實,后一種解釋才是歐盟對待PPP原則和環境補貼的真實態度,對外號稱無補貼,實際上將PPP原則和補貼結合使用。

(二)

從一開始,OECD就已意識到在任何情況下都嚴格地遵守PPP反而可能是反生產力的,至少在以下3種情況是這樣:第一,如果現存的污染源在其轉變的過程中能得到改善,新的環境保護措施的建立能夠得以促進,一些政府援助也許會從污染者處“購買”較大的合作。雖然存在一些政治、經濟上的爭議,它也許具有一些優點,其條件是將轉變援助限制在一個合理的數量和時間內;第二,例外在以下幾方面也許證明是正確的:在避免加劇一個國家的區域不平衡方面,在避免或減少對企業的調整費用方面,特別是在通過消耗過多的時間以減少勞動調整費用方面。減少調整費用可帶來有效的經濟效率基礎。如果在政府援助和放慢環境保護措施的步伐之間選擇補貼,也許是避免損失產生的花費較低的社會費用的方法;另外,由于其“公眾受益”(Public good)的特點,為了降低污染的技術研究和發展費用也許應該得到政府援助,這樣也為PPP提供了有效的例外。在對于這些例外的認識中,OECD在其1974年對PPP履行的推介中使一些例外正式化。同時,為了防止這些例外成為主要漏洞,OECD建議將援助限制在(1)如果沒有該援助,就會有困難的行業、地區、企業;(2)事先定好的有良好解釋理由的轉變期內;(3)援助不會導致重大的國際貿易和投資扭曲。

在1973年正式采納PPP后,歐共體即考慮了對其的例外問題。其方法是通常效法OECD的作法,諸如對區域性結構政策的實施,對研發的援助等等。歐共體也允許對一些當地政府建立和經營的公共廢物處理設備給予財政援助,認為這些費用光向污染者征收是不夠的。[4] 事實上,一直以來,歐共體對PPP的實踐情況很難評價。有學者分析過幾個存在于20世紀70年代的歐洲方案后指出,在一些情況中,對于轉換期的控制是“模糊”的,因為“援助支付是當前戰略的主要特征”。即使在水管理方案中,也只部分地執行了PPP。也有學者指出目前歐盟的PPP執行情況并不“透明”,要求例外的理由被一再提出,包括要求對發展更環保的技術和產品的財政援助,對達到歐盟共同體標準的援助,以及某些成員希望超出歐盟標準時對他們的援助。[5]

進入21世紀后,《歐盟2000年議程》提出了共同農業和糧食政策改革的新思路和新方案,歐盟委員會在制定建議的過程中,強調了共同農業糧食政策改革的三個優先點:(1)加強競爭能力。保障歐盟農業、糧食產品等在日益增長的出口市場上的競爭能力;(2)改善農村環境。促進能夠對維持和改善農村環境保護及美化風景做出貢獻的農業生產;(3)確保農民收入。通過促進農村地區經濟全面發展確保以農為生計的居民的合理收入與生活水平。其農業結構調整政策實施范圍包括:農業現代化、山區和貧困地區的經濟發展、農產品加工銷售條件的改善和農業經濟結構的改善。同時,還對邊遠地區、山區等實行一定的補貼政策,重點是對這些地區的環境保護補貼。歐盟成員國都有義務采取環境保護措施,并把這些措施當作合理的、必要的。為了實現這一要求,歐盟各成員國有3種選擇權:第一種是,成員國在農村發展項目框架內貫徹執行相應的農業環境保護措施就足夠了;第二種是,成員國可在市場組織的框架內,根據遵守普遍的環保要求而實行直接補貼;第三種是,成員國可以把補貼與履行一定環境義務結合起來。在所舉后兩種情況下,沒有實現環保要求就要承擔后果,即減少補貼或中斷補貼?！稓W盟2000年議程》尤其顯現其環境執法政策是以PPP原則為主、以環境補貼為輔的雙管體例。

(三)

隨著改革開放和加入WTO,中國對外貿易發展突飛猛進,已成為世界主要貿易大國。但在貿易與環境的可持續發展問題上遭遇到非常嚴重的挑戰:對內面臨生態赤字,環境惡化;對外面臨綠色貿易壁壘。

對內方面,在獲取巨大貿易利益的同時,中國生態環境付出了較高的代價。長期以來,我國企業依靠生產市場上原料和勞動力低廉的比較優勢參與國際貿易,不少企業以犧牲環境為代價沿襲以量取勝、二高一低的貿易增長方式,造成環境和資源約束問題嚴重并影響貿易與環境可持續發展:由于環境標準的差異而導致的環境污染擴散;由于投資的擴張而導致的對環境要素消耗量的增加;由于運輸的大量增長而導致道路擴建、動植物資源減少和運輸污染增多;等等。

對外方面,在WTO貿易自由化進程中,隨著傳統的關稅及非關稅貿易措施被逐步取消,發達國家也在尋求一種更隱蔽合理的手段來維護自己的經濟利益,保持自己的經濟優勢地位,即通過環境措施來制造綠色貿易壁壘。綠色貿易壁壘通常分為兩類:一類是政府引導型的綠色壁壘;另一類是非政府引導型的綠色壁壘。綠色貿易壁壘的內容主要包括環境進口附加稅、綠色技術標準、綠色環境標準、綠色市場準入制度等方面的內容。貿易因素加之西方國家的公眾和政治家對環境的關注,環境保護逐漸成為服務于各國貿易保護主義政策的一種武器,而且成為在國際貿易談判中討價還價的籌碼。綠色貿易壁壘的新趨勢和新變化給我國對外貿易帶來了很大負面影響,許多企業在競爭中受到損失,如何破解綠色貿易壁壘一直是困擾貿易和環境部門的難點問題。

筆者認為,針對WTO環境補貼政策的發展,針對中國在貿易與環境可持續發展問題上遭遇到的挑戰,中國完全可以借鑒歐盟在環境執法方面的策略,實現在環境與貿易方面的多重目標:

第一,將環境執法PPP原則作為環境約束制度的基本原則。我國對外貿易已進入了從單純追求出口量到提升對外貿易質量,促進經濟社會和環境保護全面協調發展的新階段。在此階段,環境約束應當成為我國轉變貿易增長方式的切入點和加速器。實際上PPP原則體現的就是一種環境約束的要求,我國目前距離PPP原則的執行標準還有很大的差距。自我國1979年《環境保護法》首次確立環境法律制度以來,這一制度體系不斷豐富和完善。它包括環境保護計劃制度、環境影響評價制度、公眾參與制度、行政代執行制度、排污總量控制制度、環境法律責任制度、環境行政訴訟制度等等。對照WTO環境規則與國外相關的環境法律制度,我國這一制度體系中的環境影響評價制度、排污收費制度、環境法律責任制度和環境行政訴訟制度尚存在諸多如操作性不強、違法成本低、地方保護嚴重等問題亟待完善,必須以集約化和精細化的制度設計取代原來的某些粗放式政策管理。

第二,以環境補貼戰略為重點,以政府主導為主,充分用足WTO綠燈補貼的相關規定。至少在一個較長的時期內,WTO對符合條件的環境補貼將繼續執行不可訴政策,而中國目前已具有相當的國力將之付諸中國環保實踐。筆者認為,無論從對內解決生態赤字,對外破解綠色貿易壁壘的任何角度講,利用WTO規則,由政府大力推行相關行業的環境補貼制度都是一個經濟學上的帕累托最優選擇。中國目前經濟正處于轉型期,一方面,面對西方發達國家過高的環境標準,政府如對破解綠色貿易壁壘不予作為,只能助長他國貿易保護主義之風;另一方面,現階段國內絕大多數企業不具備達到西方環境標準的環保設施投入實力和技術支持,需要政府從政策上、資金上、信息上予以配套投入來引導、刺激并鼓勵企業達到環保新要求。同時,從歐盟各國特別是近幾年的實踐來看,均采取了相當多的環保補貼措施,甚至有不少歐盟國家施政者以環保措施作為爭取選民的籌碼。對于中國而言,抓住契機,將環境補貼政策進行到位,應為明智之舉。

以環境補貼政策平衡貿易與環境的矛盾問題是應然之舉,但如何結合中國當前實際得當使用,還需相機選擇,畢竟把環境補貼作為經濟手段是利弊兼之的:有利方面,補貼可以協助產業適應新的環境保護管制法令,扶助新興產業,提高國際市場競爭力。從短期看,補貼可以減少污染排放量與鼓勵能源節約;從長期看,可以促進企業增加對污染防治的投資,減少污染與節約能源,促進經濟增長,對未來稅收與就業機會也有相當大的幫助。但污染排放減量補貼的缺點是有可能使原來應退出市場污染性產業的企業仍有利潤而繼續存續,吸引新的企業進入此污染性產業;投資成本補貼的缺點是可能阻礙企業自由選擇減少環境損害方式,所以必須將環境補貼制度和環境約束配套制度完善起來。

我國目前許多企業還停留在資源依托型生產經營方式階段,既不利于自然資源和環境保護,又因科技含量和附加價值不高在國際競爭中只能走低價路線,在向技術和知識依托型轉變中,研發補貼和環保補貼配合進行,一方面可以免受他國詬病,另一方面又可以綜合評價補貼效果。落后地區發展補貼和環保補貼結合同樣有此作用。

不言而喻,過度補貼會造成財政困難,效率低下的補貼負面效應尤甚。建立補貼效果跟蹤評價制度,適時調整補貼政策,才能形成良性循環機制。

第三,中國在實行環境執法時,還必須將之置于WTO的相關要求之下,并建立反補貼預警制度。首先, 從SCM協定本身來看,對成員國實施環境補貼做了不少限制性規定,如果因環境補貼政策造成某一領域產生重大的貿易扭曲,該補貼政策極有可能遭到他國反擊。事實上,西方國家早已對中國對外貿易高速增長側目而視。自2006年以來,國外對華反補貼案已有不斷蔓延之勢,環境補貼稍有不慎,也可能遭遇反補貼措施。建立反補貼預警機制,適時調整補貼制度,才能防患未然;其次,從整個WTO框架系統來看,WTO要求我國建立市場經濟環境法律體系;要求我國改革環境行政執法與司法體制;要求我國建立公平的環保競爭機制等等,中國實行環境補貼制度必須和相關制度銜接、配套,才能真正解決對內對外的貿易與環境困擾,達到雙贏以至多贏效果。

參考文獻:

[1]See:Single European Act,1987 O.J.(L169)1,a rt.25. 轉引自SYMPOSIUM:Testing the System:GATT+PPP=?Charles S. Pearson,Cornell in ternational law Journal summer,1994,27 conell.IntL.J,553.

[2]姚愛萍.環境補貼對國際貿易的影響及我國應采取的對策[J].世界貿易組織動態與研究,2005,(4).

[3]WT/MIN(01)/W/10,14.November 2001 [4]See:SYMPOSIUM:Testing the System:GATT+ PPP=? Charles S. Pearson,Cornell interna tional law Journal summer,1994,27 conell.IntL.J,553.

[責任編輯:張亞茹]