水價改革是一場民生考試

西　文

編者按

經歷頻繁的水價上調之后，公眾似乎慢慢接受了一種說法：水價適度上漲是合理的，關鍵是不能超出民眾的承受能力。與此配合默契的是，政府相關部門在上調水價時也一直強調沒有超出民眾的承受能力，專家們也堅稱：“水價上漲的空間仍很大。”

但是，水價改革不能“被聽證”，必須參考各個地方的收入水平，逐漸推進。同時，必須做好成本監審，避免水務企業趁機虛報成本，將經營成本過多向社會公眾轉移。

水價上漲已是大勢所趨。

4月1日起，南京民用水價每噸上調0.3元。

4月1日起，天津調整自來水銷售價格，居民生活用水價格每立方米由3.40元調整為3.90元，提高0.50元。

6月20日起：上海調整居民用戶供排水價格，每立方米自來水價格從1.03元調整為1.33元，排水費從0.90元調整為1.08元。

6月30日，銀川召開污水處理費調整聽證會。

7月20日，蘭州召開水價上調聽證會。

7月31日，洛陽召開供水價格改革調整聽證會，

8月12日，呼和浩特市發改委價格科收到自來水公司上調水價的申請。相關部門已開始對呼市水價進行調研，但是否上漲，何時舉行聽證會，還沒有確定。

8月13日，蕪湖市物價局公布了蕪湖市水價調整方案。根據調價方案，蕪湖市城市供水基本水價將從1.05元／噸調至1.25元／噸，調整后，居民用水綜合水價將從目前的1.85元／噸上漲至2.05元／噸。物價局相關人士表示，具體標準將通過價格聽證會討論后確定。

日前，武漢水務集團內部人士表示，水價上調方案已在企業內部調研，正在醞釀中。而無錫、揚州、常州等地也紛紛把水價上調方案排上日程。據悉，按照《21世紀初首都水資源整理與規劃》的要求，北京綜合水價要達到6元／噸，為全國之冠。

不約而同的，全國各大城市水價“漲聲一片”，引起各界廣泛關注。目前已有13個城市上調了水價或正在準備上調水價。洶洶而來的漲價形勢，遭致輿論質疑。

爭議未息之際，8月初，國家發改委發布《近期能源資源產品價格改革進展》指出，當前我國城市供水仍然存在價格偏低的問題，不利于促進水資源的節約使用。言下之意，水價上漲將是趨勢。

水價上漲之困

我國36個核心城市，10年來供水價格每年平均增長5％左右，污水處理費平均增長在15％左右。水價調整一直在進行中，那么為什么最近會出現如此明顯的漲價趨勢呢?這和我們現在的形勢發生變化有關系。

五個原因促成了最近突發性的調價：

一是供水成本確實在增加

供水成本增加的原因有環境代價：以前我們發展30年沒有支付足夠的環境代價，積累下來的結果是水源地合格率比原來低了很多，各大公司取的原水合格率處在比較低的水平，官方數字據說是70％的合格率。整個行業就是在這樣的背景下，要滿足比較高質量的供水。因為供水不僅僅是工業原料，它也關系到人民的健康，包括“致畸、致癌、致突變”的物質都在水中，這是最讓人擔心的。我國人民燒開水的習慣能夠初步解決微生物的污染，掩蓋了水質上的問題，但是隨著水源的污染，大量的溶解性有機物進入了水體，光靠煮沸的辦法是很難解決的。

因此，國家2007年發布了新的國標，把水質標準由35項提高到106項，基本和國際接軌，2012年要強制執行。但是，要達到標準要求、解決上述問題光靠20年來建的陳舊設施實際上很難達到，如果不增加成本，就意味著老百姓的健康很難保障，這個威脅甚至在有些地方已經顯現出來了，包括南漳和赤峰的自來水污染事件等。其實每年自來水行業發生的這些事件非常多，大部分是地方政府協調處理了，并沒有讓老百姓完全知道。

二是污水處理的要求增加

10年前，我國只有150座城市污水處理廠，現在縣城以上有1600座污水處理廠，2010年以后可能要達到近4000座。總之，按照國家的要求，2010年城市要達到70％～80％的污水處理率，36個核心城市按照最新的要求，要達到100％的污水處理率。污水處理的成本在國際上來說和供水是相當的，原來我國水價里沒有完全考慮這個因素，10年前水價里面就沒有污水處理費，所以這幾年漲得非常快。但是，仍然和我們處理100％污水的要求有很遠的差距。

污水處理在國際上的基本通行標準是叫做“污染者擔負”，中國譯成了“誰污染誰治理”，實際上就是誰產生了污染誰就是責任主體。城市污水的污染是誰產生的?不光是工業企業。任何居民使用自來水的時候排出去的都是污水，由使用的人來承擔處理費也是國際公認的，一般情況下這都是居民擔負的。

三是污泥處理

污水處理完以后并不是說就安全了，污染物轉移到污泥里面，即便像北京、上海這樣的核心城市，70％～80％的污泥也沒有得到真正穩定化的處置，大部分一堆了事，一旦下雨也會進入河流或者污染地下水。原來的水價里完全沒有考慮污泥處理處置費用，按照國際通行方式，污泥處理處置的費用與污水處理基本相當。

污水處理費收費不足，污泥處理費則是原來水價的空缺。但是，事實上，老百姓付的水價應該由供水和污水共同組成。

四是我國資源型產品價格的提高

國家發改委多次提出要推進資源型產品價格的改革，和電力、天然氣、成品油等一樣，水也是其中之一。原來，人們認為水資源是取之不盡、用之不竭的，要付也是幾分錢的費用，但是到今天水已經成為戰略性資源了，水資源費在逐步提高。水資源費的提高不增加供水和基本的原料成本，這部分成本是國家通過稅收和費兩種形式解決，目前國家采取的是“費”的形式，基本上以地方政府收入為主。

五是效率因素

供水行業是國有公司里改革最晚的幾個行業之一，有一種效應稱之為“鍋底效應”，政府很多服務責任以不同形式進入供水企業，供水承接了很多非企業性的行為，客觀上造成了供水公司不同程度的人員臃腫，效率低下。同時，成本約束機制不健全，進一步加劇了成本的倒掛。

這幾個因素造成了這幾年來水價持續增長，也是近期許多城市水價調漲的根本原因，當然還有其他很多因素，但是這幾個是其中最主要的。

水價上漲的民生之惑

在上世紀90年代，全國城市水價平均增長了363％，年均增長率高達16.5％。

水價上漲的原因究竟是什么呢?節約資源、企業虧損、還是外資的參與?

節約資源說：有些地方上調水價所持的理由為水價偏低，沒有反映水資源的稀缺程度，導致浪費資源。這種合理性本身還需要進一步地去證明，因為通

過價格杠桿來達到“所謂的”節約資源的目的僅僅是一種可能性。

水資源對于每個人來說，首先它是一種剛性需求；第二，從節約資源的角度來說，水資源的浪費，一方面是在用戶這一方，但水務公司本身也有一個如何來節約水資源的問題。有數據表明，上海市在這次調價會上有個代表就引用官方的數字，2008年上海自來水產銷差率是達到17.5％，也就是說，生產100噸水，最后賣出去可能只有82.5噸，另外17.5噸的水浪費掉了。消費者面臨這樣的悖論：為跑冒滴漏付費。而這一塊并不能通過價格來控制。第三，一個很重要的方面，對水資源的節約，要區分生活用水和經營性用水，因為生活用水其實很多時候是剛性的。但是，如何核定生活用水的最低用水需求?這是個難題。如果核定很不合理，就會導致居民的剛性需求不能得到滿足，也就是說，資源的節約和對居民的這種最低生活的用水保障之間，可能會發生沖突。

企業虧損說：有供水企業把虧損的理由歸于水價偏低，這個原因也讓公眾普遍表示反對，認為水務單位在壟斷經營的情況下，管理不善、人員超編，都可能是導致虧損的原因。在原因不明的情況下，以提價方式彌補虧損，難以讓人心悅誠服。

清華大學水業政策研究中心的數據顯示，自來水公司人均收入較當地人員普遍高出20％，部分城市，尤其是中小城市，甚至高出2至3倍。水價構成弄不清楚，成本計算更是看不明白，老百姓怎么會愿意掏錢埋單。

外資參與說：有業內專家透露，不少城市的水務領域專業經營都有外資的參與，因此自來水價格的調控在一定程度上與此有關。

1994年底，法國威立雅正式進入中國。

當威立雅水務以高出對手近10億元的價格，獲得蘭州供水集團45％的股權時，人們就擔憂它靠提高水價來收回成本。耐人尋味的是，蘭州也加入了本次上調水價的大合唱。

從1992年8月至2006年1月，蘭州市居民用水價格有7次調整。但是蘭威水務公司似乎陷入“漲價一盈利一虧損漲價”的怪圈。上海、武漢等地的水務企業也是如此，累計數億元的虧損赫然在目。但問題是，這部分虧損就應該由老百姓來埋單嗎?

同樣也是威立雅，進入天津十多年的時間里，天津居民生活用水的價格，先后上調了8次，由每噸0.68元提高到3.90元，上漲了5.7倍多。要說沒有利潤，多少讓人難以信服，而這樣的數字應該會讓叫囂虧損的企業感覺有幾分自相矛盾。

水務被外資認為是“黃金產業”，威立雅就曾經表示，投資中國的自來水廠具有高達12％～18％的回報率。而且水務行業是一個收益相對非常穩定的產業。

同時，老百姓原本寄予厚望的聽證會也開始變味，現在將聽證會戲稱為“漲價會”。洛陽水價聽證會17人贊成僅1人反對漲價，網友戲稱“被聽證”。

以上種種猜測，一方面讓人們看到水價上漲的原因是復雜的。而另一方面，在云里霧里的人們，更期望水價上漲的真正原因能夠早日公之于眾。

在紛繁復雜的猜測面前，政府究竟該如何擰干水價里的“水分”，讓老百姓喝到最純凈的水呢?其實，水、電、油之類的資源產品為何總會抱著“虧本漲價論”不放?老百姓認為，因為他們有“靠山”，這里的“靠山”就是政策福利和行業壟斷。正是因為有了“靠山”，所以，他們才會尋找種種“漲價”的理由，而且不論多么荒誕，到頭來該漲的漲，不該漲的也得漲。民間的聲音就這樣被淹沒在霸道的漲價聽證上。

所以，水企要想漲價，必須首先提供一份細致清晰的明白賬，供水成本核算以及水價成本監審，都要經得起公眾和輿論的質疑。否則，一邊高聲喊巨虧，一邊保持高福利，公眾完全有理由認為，所謂虧本其實不過是壟斷企業為了攫取更多利潤的慣例性表演而已!

水價改革誰受益

8月初，國家發改委發布消息，國家將積極推進水價改革，推行居民生活用水階梯式水價制度，減少水價調整對低收入家庭的影響，采取提高低保標準、增加補貼等多種方式，保障其基本生活水平不降低。

“盡管價格改革的反對聲往往來自對貧困居民福利的關注，但低水價導致的較差服務也可能給貧困居民的健康帶來不良影響。”今年年初，世界銀行在北京發布的《解決中國水稀缺：關于水資源管理若干問題的建議》指出。該課題由中國財政部支持，歷時3年。

報告建議，中國應大力采用價格政策管理用水需求，“這意味著未來幾年里，必須繼續提高水價，包括污水處理費”。報告主要作者之一、世界銀行高級環境專家謝劍在發布會上提出：“水價改革中一個核心問題是，如何考慮居民尤其是貧困群體的承受力，從而在改革中保證社會公平、維護低收入人群的利益。”

低水價影響低收入人群?

目前，中國的水價政策仍不能滿足水務部門有效運行的需要，更不能從根本上實現水資源長期可持續利用的要求。用政府收入進行補貼在中國仍然相當普遍。

“低水價對低收入人群具有顯著的負面社會影響。”——這是該報告關于水價改革的一個比較核心的例證。

世界銀行在該報告中分析：首先，高收入消費群因其用水量大，不僅能獲得較好的服務，同時也是水補貼的主要受益者。研究人員對重慶市2006年開展的支付意愿作了調查，以6個調查區縣之一的沙坪壩區為例：月收入低于200元的特貧困戶每月僅消費0.4～8噸水(平均用水量2.4噸／月)，而月收入高于15D0元的居民戶每月用水量為1.5～30噸(平均用水量9.6噸／月)。

調查表明，若不考慮消費水平統一提供1.34元／噸的補助，特貧困戶每月僅能從用水補貼中獲得3.4元，而其他收入稍高的家庭每月平均能獲得12元的補貼。

其次，供水質量差、服務不足則會更多危害到公眾利益，尤其是低收入人群。眾多證據顯示，融資不足將導致水管網難以擴展至貧民區域。在重慶，分析顯示公眾購買瓶裝水和其他表外用水的花費高于其水表支出，其原因包括其對自來水低劣水質的擔心。尤其是若不能將擴展和改善的供水服務提供給低收入地區，窮困人口除了飲用通常是從私人渠道獲得的質次價高的水外，將別無選擇。

據此，世界銀行的結論是：實際上，低水價對貧困家庭的社會影響是消極的，他們從水價補貼中獲得的利益很少，而為所獲得的供水服務差，反而需要支付更高的代價——包括健康受影響以及為獲得更好的供水服務支付更高成本。

如何改革水價

謝劍博士說：“提高水價使其反映邊際機會成本(即水的全部經濟成本)的過程所面臨的挑戰是，如何使用水的經濟效率目標與確保低收入人群獲得基本服務的目標相統一。如果針對低收入人群的保障措施得以建立，那么旨在改進供水服務質量(如安全性、可靠

性、可得性等)的價格改革就會實現雙贏。”從中可以看出，提高水價需要解決的一個核心問題是避免其負面影響。單一水價或許能在邊際上滿足效率條件，但卻會加大貧困人口的經濟負擔，威脅其福利乃至健康。國際上走出這一困境的常用方法，就是將單一費率結構改變為對大量消費加價收費的方式。

謝劍表示：“如果設計出一套合理的改革方案，在上漲水價時使得上漲幅度能保證低收入群體不受影響，同時進行監控，比如對水務集團加強審計，就能使水價提高的新增收入用于改善供水服務、擴建服務設施，從而達到雙贏。”

中國法律特別提到了“兩部制水價”在確保低收入人群獲得足額用水以滿足其基本需求方面所具有的重要作用。更為普遍的是，累進階梯定價(IBT，簡稱“梯級水價”)結構可用于反映消費者消耗大量水資源的真實經濟成本，同時允許對基本需求加以補貼。對低階梯提供一部分補貼，因此對低收入家庭有保護作用，高階梯采用的價格應反映水資源的邊際機會成本。

世界銀行建議，應采取漸進的價格改革模式。具體而言，水價改革的第一步是實現財務成本的全部回收，但這僅僅是一個臨時目標，更長遠的目標是讓水價反映供水和污水處理中漸增的長期邊際成本。

“尤其要反映生產和消費所造成的環境損害成本以及資源耗竭的機會成本，并建立相應制度，能將邊際機會成本估算納入區域和國家水資源管理和經濟規劃體系中。”謝劍說。

為減輕提價的社會影響，世界銀行建議，對居民生活用水采用累進階梯費率，特別是兩級水價結構：第一級水量的確定按照世界衛生組織推薦的標準，即人均40公升／天；第二級用水的價格逐步提高到體現全部邊際機會成本的水平。

水價上調莫忘民生

中國的人均淡水資源占有量僅為世界平均水平的1／4，在世界上名列121位，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。從國家長遠發展考慮，必須建立起一個能促進水資源可持續利用的長效機制。

如何才能最有效地利用有限的水資源?水作為一種經濟性資源，當然也須遵循市場機制原則進行配置。市場機制優化資源配置的機理在于競爭，競爭的杠桿是價格，由價格杠桿來調節資源的供給與需求，是實現資源有效生產和使用的最可行的辦法。探討水資源的合理利用，價格問題是繞不過去的。但另一方面，自來水又是基本的民生產品，必須要保障民生需要。因此水資源管理涉及多個環節，包括水的生產和消費，其中消費又包括民生用水和經營性用水，相關的政策目標應包括有效生產、保障民生需求、促進經營性用水節約等多個方面。

專家指出，由于我國目前水價總體偏低，遠沒有反映水資源的稀缺程度和水環境的治理成本，導致浪費嚴重。我國作為世界上最缺水的13個國家之一，節約用水的必要性自不待言。因此，適當提高水價，以價格杠桿促進水資源的節約和保護，是合理的，也是必要的。只是水有其特殊而復雜的屬性。一方面，它是一種商品，另一方面，它又與千家萬戶的日常生活息息相關，具有明顯的公共屬性。在上調價格時，要充分考慮到它的雙重屬性。

有人打趣說：“提高水價以后，喝杯水都要勒緊腰帶嘍!”此話雖顯夸張，但也道出了提高水價對于百姓生活的影響。特別是對于一個經濟困難的家庭來說，水價提高后每個月增加的可能是一筆不小的開支。因此，水價調整應充分考慮社會承受能力，穩步推進，特別是要保護經濟困難群眾的用水。否則，盲目的“一刀切”非但不能達到資源保護的目的，更容易傷了百姓的利益。

在前幾輪水價調整中，各地都采取了一定措施，保證困難群眾基本用水。如北京等地對經濟困難群眾或制定特殊水價，或進行用水補貼。而廣州也將試行階梯水價，對不同類型的用戶實施不同的收費標準。這樣的政策和嘗試是暖人的。而我們是否應該考慮，在漲價之外，是否還能找到更為合理和優化的方案，既有利于水資源的保護，又不影響百姓生活?

其實，水、電、天然氣等資源性產品的價格調整中，都存在著如何兼顧市場規律與公益特征的問題。不是說一提漲價就不對，只是這樣的價格調整牽一發而動全身，一定要謹慎、周全，體現對困難群眾的關照和社會的公平。越是經濟困難的時候，越要講民生。而關系到千家萬戶的用水、用電等問題，正是最基本也是最重要的民生。