公共管理中公共性的缺失與回歸

付翠蓮

摘要：公共性是公共管理的基礎與核心。公共性問題的解決，取決于對政府的制度、體制和運行機制進行徹底的變革。公共性在公共管理中的內(nèi)涵是不斷演變的，我國改革開放初期公共管理的公共性在一定程度上表現(xiàn)為缺失。新世紀以來，隨著公平、正義理念深入人心，公共管理的“公共性”問題再次得到彰顯。

關鍵詞：公共管理；公共性；回歸

中圖分類號：F062.6文獻標識碼：A文章編號：1003－3890(2009)06-0021-04

一、公共管理的“公共性”的內(nèi)涵及其演變

公共管理(Public Administration)是20世紀80年代以來在西方發(fā)達國家興起的繼公共行政之后的一種新范式，但作為一個研究領域，關于公共管理的概念仍然缺乏共識。卡爾森和克萊姆認為：“公共管理是對行政的一般方面科際整合的研究……它將人力、財政、物資、信息和政治資源的管理與管理學的計劃、組織、控制職能相融合。”中國學者認為，公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。一般意義上，公共管理是指從事管理活動的主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的活動。

公共管理的“公共性”是一個分析現(xiàn)代化公共部門管理活動基本性質(zhì)和行為歸宿的重要工具。“公共性顯然是與私人性、個人性和私密性等概念相對而言的，它強調(diào)的是某種事物與公眾、共同體(集體)相關聯(lián)的一些性質(zhì)。”有學者從以下幾個方面來概括公共性內(nèi)涵：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動的公正和正義；其次，在公共權力的運用上，“公共性”要體現(xiàn)人民主權和政府行為的合法性；其三，在公共部門運作過程中，“公共性”體現(xiàn)為公開與參與；其四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人部門利益的缺陷；其五，在理念表達上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用。因為“公共權力就是基于特定的政治共同體成員的同意或授權，為管理、支配、影響、控制政治共同體內(nèi)部的公共事務，而集中起來掌握在法定公共組織手中的一種公共權威力量”。公共權力的中心是國家權力，其主體歸根結底是社會公眾。這為社會公眾廣泛參與公共權力的運作，提供了法理上的根據(jù)。公共性內(nèi)涵是把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀，合法合理運用人民賦予的公權力，以實現(xiàn)公眾利益為最終歸宿，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列價值體系。

公共性是人類本性的重要方面，在古希臘和羅馬共和國時期顯示了自身的意義。從歷史起源上看，“公共”在古希臘政治社會里與早期民主相關聯(lián)，它更多的是指社會層面的非個體性。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責是建立一些永久的標準和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善，而這里的善意指公眾利益或者說是共同利益。哈貝馬斯認為：“在高度發(fā)達的希臘城邦里，自由民所共有的公共領域(koine)和每個人所特有的私人領域(idia)之間涇渭分明”(哈貝馬斯認為，公共性本身表現(xiàn)為一個獨立的領域，即公共領域，它和私人領域是相對立的。因此，“公共性”一詞，既可以譯成公共性，也可以譯為公共領域，二者沒有實質(zhì)差異)。他認為這里的“公”代表國家，“私”代表家庭和市民社會。在中世紀，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權”，封建君主的宮廷成了代表性公共領域的核心。直到近代(17、18世紀)以來，在私人領域之中誕生了公共領域，才有了真正意義上的公共性，公共性概念才比較成熟地進入主流歷史話題。在近代功利哲學和市場經(jīng)濟的趨利傾向的共同催生下，古希臘公共性的含義進一步喪失，通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。整個近代社會發(fā)展史的客觀進程，都在于使公共領域與私人領域日益分化，隨著再生產(chǎn)過程的私有化，整個社會就成了公共領域與私人領域的整合體，而這樣一種狹義的“公共”和國家是同義詞，和用合法的壟斷統(tǒng)治武裝起來的國家機器的運轉(zhuǎn)潛能有著聯(lián)系。這一時期，隨著國家和市民社會的分離，使公共領域(公共性)只限于公共權力機關，公共性成為國家機構本身的組織原則。而當代的“公共”概念與早期的“公共”意義相差甚遠，公共涵義已發(fā)生很大改變，“公共”已成為政府和政治的同義詞。隨著國家和社會相互滲透，公共性原則的功能也發(fā)生了轉(zhuǎn)換，公共性的功能已經(jīng)從一種(源自公眾的)批判原則轉(zhuǎn)變成一種(源自展示機制，如權力機關、組織，特別是政黨的)被操縱的整合原則。公共權力本來是應實現(xiàn)公共利益的需要產(chǎn)生的，但是，公共權力一經(jīng)產(chǎn)生就有可能被異化，成為凌駕于公共利益之上的一種異己的力量。因此，哈貝馬斯強調(diào)：“公共性始終都是我們政治制度的一個組織原則”。所以，真正的公共理論架構應是以憲法為基礎，公共概念必須建立在公民權、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展、對集體公共群體和弱勢群體的關懷，等等。

公共性是一種最新的管理理念，強調(diào)管理目的的公益性，出發(fā)點是為公眾服務。從合法性來看，公共性意味著行政權力是由公眾委托的權力，因而是受制約的權力、一種超然于各利益團體的公共權力。按照西方契約論理論家的政府是來自于人民的同意的觀點，公共管理所依據(jù)的權力是公民所授予的，管理的范圍是公共事務，因而行使權力的管理人員不能違背公民的意志，公共管理過程中必須有公民參與，聽取公民的意見，接受公民的監(jiān)督。它行使的是公共權力、管理的是公共事物，必須以公共利益為根本的價值取向，才能展示自身的本質(zhì)。這就要求公共管理過程中的公開性與透明性，公共管理的結果必須取得公民的認可。因此，公共管理的“公共性”內(nèi)涵可以歸結為一種公共精神。這種公共精神應包括四個方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害；公共服務的精神，即政府的公共服務應盡可能公平分配，政府的施政過程應平等、公正和透明。政府價值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和公共管理行為系統(tǒng)的公正性，因為政府所體現(xiàn)出來的是整個社會的公共利益和政治要求。

二、我國公共管理的“公共性”的缺失及覺醒

改革開放30年，我國的政治體制改革在漸進式改革格局中緩慢前進，我國的公共管理從機構設置、職能調(diào)整和人員配置方面取得了一定的成就，掌握公共權力的公職人員的服務意識有所增強，公共管理范圍、方式等也有所變化。但目前我國的公共管理實際上仍然主要是以黨和國家為核心來運

作的，即由政府向公民單向性運行，政府是公共管理的實施者，公民是公共權力指向的對象，是公共管理的接受者。這樣就導致我國掌握公共管理權力的公職人員的公共性意識淡薄，公共權力的非公共運行情況，如權力尋租，時有發(fā)生，以公共權力謀取私利的腐敗現(xiàn)象亦較為嚴重，加上缺乏健全的權力制衡機制和監(jiān)督機制，公共權力的真正主人——公民在公共管理中嚴重缺位，在公共管理實踐中缺乏話語權，對政府管理只有服從的義務，公眾難以有效地約束公共權力。我國改革開放初期片面追求行政效率的現(xiàn)象，致使公共性在一定程度上表現(xiàn)為缺失。公共性意味著公平，當本該具有公共性的領域公共性不足時，人們就會強烈地感覺到公平的缺失，進而提出維護社會公平的問題。公共行政的根本目的是為公共利益服務，能夠以最大效率來實現(xiàn)公共利益當然是最為理想的。但是，把公共管理僅僅等同于政府管理，政府壟斷公共事務的管理，忽視了其他社會組織和廣大人民參與公共事務的正當性與必要性，過分強調(diào)效率，在很大程度上導致公共行政公共性的喪失，即公共行政會偏離以公民和社會為歸依的價值取向，其最終結果反而導致低效。在進入21世值取向要求公共部門凸現(xiàn)公共性。公共管理對社會價值的分配具有權威性，體現(xiàn)社會利益的再分配過程。公共管理也必須注重效率，要實現(xiàn)公共管理在一次分配注重效率，作為社會利益再分配過程的公共管理，必須體現(xiàn)社會公平與正義。黨的“十七大”強調(diào)再分配要更加注重公平，因此，為了實現(xiàn)公平與正義，公共管理應該保證公共物品的共享性，在公共物品的提供上盡可能地縮小地區(qū)之間、行業(yè)之間、社會不同群體之間及社會不同個體之間的差異，盡可能地滿足以工人、農(nóng)民、知識分子為主體的廣大人民的共同利益，盡可能地滿足社會弱勢群體的共同需求。

一個國家公共管理的好壞，直接關系到國家的興衰與成敗。當前，在深化我國行政管理體制改革、建設服務型政府背景下，研究政府公共管理的“公共性”及其在我國的進展狀況，探索公共性價值取向偏差及其引起的政府失靈、權利尋租等一系列公共性缺失現(xiàn)象，有利于我國公共政策的制定與執(zhí)行，有利于我國公共部門實施公共管理活動，實現(xiàn)公共利益，提高公共部門公共管理的績效；同時，對公共管理“公共性”的研究對提高政府職能、實現(xiàn)和諧社會具有重大的理論意義和實踐意義。紀后，隨著公平、正義理念深入人心，公共管理的公共性的問題再次得到突出和彰顯。

為促使公共部門更好地滿足公眾利益、服務社會，2003年黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》引入國際上通行的“公共管理”概念，強調(diào)公共管理“必須堅持以人為本，始終把最廣大人民群眾的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點”，這是由過去傳統(tǒng)的行政管理向現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)變的重大突破。傳統(tǒng)的公共管理范式中管理主義取向過分集中，而公共性被忽視。隨著公民社會的日益成長，如一些非營利、非政府組織等第三部門為核心的公民社會日趨成長壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，在公共管理中的作用越來越大，形成了強大的參與力量，體現(xiàn)出某種程度上“公共性”的覺醒，這就要求公共部門在管理過程中更多地體現(xiàn)“公共性”，“公共性”問題再一次被重視起來。

公共管理的根本目的是滿足社會的公共需求，當前我國加強公共管理的公共性非常必要。首先，公共管理貫徹“以人為本”的原則要求公共部門凸現(xiàn)公共性。公共管理“以人為本”，也就是以最廣大人民群眾的根本利益與長遠利益為本，以滿足人民群眾的現(xiàn)實需要與發(fā)展需要為本，以促進人與人、人與自然的和諧為本。這就要求公共部門通過公共管理實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，從而滿足人民群眾日益增長的對社會公共物品的需求，不斷促進人與人、人與社會的和諧發(fā)展。其次，公共管理強化公共服務的理念要求公共部門凸現(xiàn)公共性。公共管理是服務型的社會治理模式。按照《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出建設服務性社會的要求，體現(xiàn)“在服務中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務”的社會管理原則，公共管理必須強化公共服務理念。公共管理中，管理者既是管理主體也是服務主體，管理對象是社會公共事務，服務對象是全體人民，所以政府要強化公共管理的服務理念，需要制度設計，通過多種途徑與形式，將公共服務理念轉(zhuǎn)化為具體服務內(nèi)容與服務指標，落實到具體的公共管理部門，通過對服務內(nèi)容與服務指標的考核并形成具體的責任機制，將公共服務理念轉(zhuǎn)化為公共管理者的具體行為。再次，公共管理堅持公平與效率優(yōu)化組合的價

三、公共管理中“公共性”回歸的有效措施

首先，政府應樹立公眾至上的理念，提高公共政策的公共性。公共政策制定的目的就是要彌補市場不足，因此，在制定政策時就要有高度的公共性，要以人民的利益和社會的公平為出發(fā)點，在制定公共政策過程中要有公眾的高度參與，在公共政策執(zhí)行的過程中，要切實維護人民的利益。因為“公共性”是公共政策的最本質(zhì)的特征，它要求政府部門必須遵循公平的原則來解決公共問題，公共政策的出發(fā)點應充分考慮滿足公民的利益，考慮政策實施最終要維持社會的長期發(fā)展，只有這樣才能體現(xiàn)其公共性。我國公共管理體制改革的一個主要目標是建立起一個與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的靈活、高效的政府管理體制，因此，公共管理體制改革應借鑒西方“新公共管理”運動在這方面所取得的經(jīng)驗，加快政府體制創(chuàng)新的步伐，徹底打破政企不分、權力過分集中的傳統(tǒng)政府管理體制，促使政府的角色發(fā)生變化，這就要求政府在公共管理活動中成為掌舵者而非劃槳者；同時，要求公共部門在實施公共管理活動、解決公共問題的過程中，更有效地實現(xiàn)最大的公共利益，凸現(xiàn)公共性，注重發(fā)揮戰(zhàn)略管理及戰(zhàn)略規(guī)劃的作用。

其次，政府等公共部門要具有促進和實現(xiàn)公共利益的義務和責任，讓公眾滿意。“三個代表”重要思想充分體現(xiàn)了黨把最廣大人民的利益放在第一位的重要思想，因此，我國公共管理必須本著讓公眾滿意的理念來實現(xiàn)其公共性價值。公眾滿意是一個以公眾為主體，以公眾感受為評價標準的概念。只有將管理理念定位于公眾滿意，才有利于使公共管理與時俱進地不斷貼近公眾需求，促使管理者不斷地調(diào)整、提高公共服務質(zhì)量。因此，公共管理應當將公共利益作為自己行動的出發(fā)點，將公眾滿意的理念定位于促使管理者在履行崗位職責中自覺地想公眾之所想，急公眾之所急，注重管理創(chuàng)新，又必須從實際出發(fā)，在不斷改革和調(diào)整中研究探討解決公共問題的新思路，新方法，不斷滿足公眾需求，使公共管理謀求公共利益的目標順利實現(xiàn)。

再次，完善公民參與制度，逐步建立起參與式國家的參與機制。加大政治透明度是提高公民政治參與率的關鍵。在利益多元化的市場經(jīng)濟社會，公民對政府有治理的權利，只有執(zhí)行了“公意”，公共政策才有“公共性”可談，只有符合“公意”的政治才是真正的民主政治。當代社會，國家權力結構及其運作本身必須規(guī)范化，而參與式的國家則是當前保證社會結構公正，實現(xiàn)公共管理公共性價值的重要方式。對公共決策而言，沒有公民的直接參與，就很難制定出切實可行的政策，其結果有可能直接損害公民的合法權益，另一方面，還會造成行政成本高而行政效率低的后果。參與式國家是通過一定的制度安排使公共管理公共性價值得以實現(xiàn)，包括選擇機制、授權機制、對話機制、監(jiān)督機制，完善公民參與制度，提高政治參與質(zhì)量，尤其要健全公民對政府的民主監(jiān)督機制。早在一百多年前聯(lián)邦黨人就曾一針見血地指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但是經(jīng)驗教導人們，必須有輔助性的預防措施”。民主監(jiān)督的關鍵是政府公共行政活動的公開性，即確保政府的透明度和人民對政府公共行政活動的知情權。如果政府缺乏透明度，公民和社會就很難對政府進行有效的監(jiān)督。從權力監(jiān)督方面看，公共管理的公共性意味著行政信息的公開與透明、意味著政府在公共權力運用方面的規(guī)范化、程序化。

總之，實現(xiàn)公共管理公共性價值回歸要以人為本，促使公共服務的均等化，建立和完善公開的利益表達機制、公平的利益博弈機制和公正的利益分配機制，真正使“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”理念成為政府公共管理基本的政策共識。